Publicystyka - ngo.pl

Głównym celem badania było uzyskanie informacji dotyczących
sposobu zarządzania i wdrażania SPO RZL. Badanie podzielono na trzy
fazy. Raport obejmuje zakończone już fazę I i II. Faza I dotyczy
oceny funkcjonowania instytucji zarządzającej i instytucji
wdrażających w procesie realizacji programu. Faza II dotyczy
dynamiki wdrażania tego programu operacyjnego. Trzecia faza
dotyczyć będzie funkcjonowania instytucji wdrażających w procesie
realizacji poszczególnych zadań. Ocenę przeprowadził zespół
ewaluatorów zewnętrznych z Grupy Doradczej Sienna.

Analizie poddano trzy procesy zarządzania i wdrażania programu: kontraktowanie, przepływy finansowe i monitorowanie. Kryteriami oceny procesu zarządzania były: skuteczność, efektywność, bezpieczeństwo środków publicznych, przejrzystość przyznawania pomocy i partnerstwo.
W trakcie badania wykorzystano różnorodne narzędzia badawcze: analizę dokumentacji, indywidualne wywiady pogłębione, zogniskowane wywiady grupowe i wywiady ankietowe.

Otoczenie prawne
1. Analiza otoczenia prawnego systemu SPO RZL prowadzi do wniosku, że powoduje on zmniejszenie efektywności i skuteczności systemu wdrażania i zarządzania. System jest przeregulowany, czego przykładem jest wymóg, aby dokumenty szczebla operacyjnego (umowy, wnioski) były ustalane w formie rozporządzenia, co prowadzi do usztywnienia systemu i jest jedną z zasadniczych barier.

2. Prawo jest niespójne i nie najlepszej jakości. Opóźnienia w
   realizacji SPO RZL wynikające z samego tylko braku spójności
   pomiędzy aktami prawnymi oszacowano na średnio 6 miesięcy.
   

3. Istotnym problemem, na który wskazuje badanie, jest konflikt wymagań proceduralnych: jednostki finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania tylko na dany rok budżetowy, tymczasem realizacja projektów wymaga zaciągania zobowiązań na dłuższe okresy. Z kolei dzielenie zamówienia na części narusza ustawę „Prawo zamówień publicznych”. Uelastycznienie regulacji jest konieczne –twierdzą badacze.

System instytucjonalny
1. Kolejną barierą jest system instytucjonalny. Instytucje pośredniczące miały pełnić funkcje nadzoru merytorycznego nad obszarami objętymi wsparciem, ale nie zostały wyposażone w odpowiednie kompetencje. Zajmują się głównie koordynacją działań, co prowadzi do wniosku, że nie wnoszą one istotnej wartości dodanej do systemu zarządzania i wdrażania. Zamiast tego powodują obniżenie efektywności systemu poprzez wydłużenie czasu trwania procesów i powielanie czynności kontrolnych. Skuteczność i efektywność działania Instytucji Pośredniczących jest podobna jak w innych instytucjach wdrażania, wadą są więc rozwiązania systemowe. Autorzy raportu rekomendują w tym zakresie rezygnację z instytucji pośredniczącej. Pośrednik między instytucją wdrażającą i instytucją zarządzającą nie jest potrzebny.

2. Również Komitety Sterujące, wykonując czynności
   kontrolno-monitorujące, dublują kompetencje innych
   instytucji.
   

3. Badacze proponują podział SPO RZL na mniejsze programy, bardziej jednolite tematycznie, tak, aby mogły je wdrażać poszczególne ministerstwa.

Kontraktowanie
1. Raport stwierdza, że stopień zakontraktowania można uznać za właściwy – osiąga on poziom ok. 30% dostępnych na lata 2004- 2006 środków. Jest to jednak liczba myląca: w 2004 r. praktycznie nie kontraktowano w procedurze konkursowej (tylko 0,2% planu). Należy więc zwiększyć dynamikę kontraktowania w tej procedurze.

2. W procedurze pozakonkursowej kontraktowanie trwa zbyt długo:
   kilka do kilkunastu miesięcy. Wysoki wskaźnik kontraktowania
   pozakonkursowego nie odnosi się jednak do podpisanych umów.
   

3. W konkursowym schemacie wyboru projektów wymagania z
   dokumentacji konkursowej nierzadko odbiegają od wymagań, opisanych
   w „Poradniku dla Beneficjentów”. Jest to przyczyna odrzucania wielu
   wniosków z przyczyn formalnych.
   

4. Wymogi dotyczące załączników do wniosku wskazują, zdaniem
   autorów raportu, na brak zaufania do beneficjentów. Problemem jest
   wymaganie poświadczenia przez notariusza lub radcę prawnego.
   

5. W procesie kontraktowania występują niekorzystne spiętrzenia pracy, związane z cyklicznością procesu aplikowania w konkursach zamkniętych. Aby unikać spiętrzeń wniosków postuluje się szersze stosowanie konkursów otwartych oraz intensywną kampanię promocyjną dla beneficjentów, zachęcającą ich do składania wniosków przez cały dopuszczalny okres, a nie tuż przed końcowym terminem.

Poziom wydatkowania
1. Ważną kwestią jest niski poziom wydatkowania przez beneficjentów i płatności. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest przede wszystkim procedura weryfikacji wniosku o płatność. Autorzy raportu wskazują na zbyt dużą ilość wymaganej dokumentacji pomocniczej przy wnioskach o płatność, co wydłuża proces weryfikacji tych wniosków.

2. Proces przepływów finansowych jest zakłócony przez opóźnienia
   w procesie obiegu dokumentów potwierdzających wydatki – średnio
   trwa on aż 6 miesięcy. Oznacza to, że ostatnie wydatki, jakie mogą
   ponieść beneficjenci w ramach alokacji 2004 r. muszą przypadać na
   okres do końca czerwca 2006 r. Etap weryfikacji wydatków stanowi
   istotną barierę w procesie refundacji środków. Sytuacja w tym
   względzie może się jeszcze pogorszyć, ponieważ nastąpi wzrost
   liczby wniosków o płatność.
   

3. Efektywność tego procesu mogłoby poprawić badanie przez
   jednostki wdrażające dokumentów pomocniczych nie od wszystkich
   wnioskodawców, jak obecnie, lecz badanie na próbie. Spowodowałoby
   to większą drożność systemu i paradoksalnie, mniejszą ilość błędów
   przy kontroli – przeciążone instytucje kontrolujące, badające 100%
   dokumentów, są mniej efektywne.
   

4. Przykładowa prognoza wdrażania Działania 2.1 „Zwiększenie
   dostępu do edukacji – promocja kształcenia przez całe życie”
   schemat a „Zmniejszenie dysproporcji edukacyjnych pomiędzy wsią a
   miastem” pokazuje, że na koniec 2008 r. różnica między środkami
   przyznanymi (alokacją) a płatnościami wyniesie 200 mln zł. Kwota
   ta, zgodnie z zasadą „n+2”, zostanie przez Polskę utracona.
   

5. Koszty kwalifikowane są zbyt precyzyjnie definiowane, co wywołuje kolejne trudności, tzw. efekt „kuli śniegowej”, czyli konieczność ciągłego interpretowania regulacji dotyczących wydatków. Instytucje zarządzające mogłyby mieć większy wpływ na ocenę, co jest kosztem kwalifikowanym. Przy weryfikacji kosztów brakuje reguł, określenia zestawu optymalnych kosztów, stąd też ocena jest oparta na intuicji oceniającego, co może powodować znaczące różnice w uznawaniu kosztów za kwalifikowalne bądź nie.

Niska jakość wniosków
Instytucje wdrażające podkreślają niską jakość składanych wniosków. Najczęstsze zarzuty dotyczą braku umiejętności skompletowania załączników, braku właściwego wypełnienia wszystkich pól wniosku, a także słabej jakości merytorycznej wniosku – braku spójności wewnętrznej projektów, niewystarczającej precyzji w określaniu budżetów, braku spójności celów projektu z celami działań itp. Jakość wniosków jest niska nie tylko z powodu wysokich wymagań, stawianych przez program, ale jak wykazały badania, wymagania te są często dodatkowo zawyżane przez niektóre jednostki wdrażające i Komisję Oceny Projektów. Niska jakość wniosków powoduje obniżenie dynamiki kontraktowania, na przykład w Działaniu 2.3 „Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki” schemat a „Doskonalenie umiejętności i kwalifikacji kadr” wdrażanym przez PARP, po ocenie formalnej i merytorycznej do realizacji zakwalifikowano tylko ok. 10% wniosków. Zagadnienia wymagań instytucji i ocena, czy są one zbyt wysokie i czy są zrozumiałe dla wnioskodawcy, będą przedmiotem trzeciej fazy badania.

Pozostałe tezy raportu
1. Czynnikiem obniżającym skuteczność wdrażania w procedurze pozakonkursowej jest nieprzygotowanie z dostateczną starannością dokumentacji przetargowej Wprowadzane są do niej zmiany, wynikające z protestów oferentów. Wszystko to powoduje wydłużenie procedury przetargowej. Pozakonkursowy proces wyboru projektów jest długotrwały – średnio trwa 2 miesiące, ale często 3 miesiące albo dłużej. Dużo wniosków jest odrzucanych na etapie oceny formalnej. Stosowanie trybu przetargu nieograniczonego obniża efektywność procesu wyboru.
2. Proces monitorowania jest nadmiernie rozbudowany, istnieje kilka niezależnych procedur w tym zakresie. Przyjęto zbyt dużo wskaźników, co powoduje konieczność dodatkowej pracy sprawdzających, sprawozdania są zbyt obszerne. Autorzy raportu postulują stworzenie modułu finansowego, który zawierałby generator wniosków płatniczych dla beneficjentów. Pozwoliłoby to na przyspieszenie procesu refundacji wniosków.
3. Brakuje również koordynacji przepływu informacji między instytucjami wdrażającymi i instytucją zarządzającą. Jednostki wdrażające rozumieją w różny sposób procedury i pojęcia, stosowane przy wdrażaniu SPO RZL.
4. Raport sugeruje, że powinna powstać baza danych pytań i odpowiedzi (FAQ), co usprawniłoby proces wdrażania.

Pracownicy instytucji wdrażających
Jak wskazuje raport, pracownicy zaangażowani we wdrażanie SPO RZL to ludzie młodzi – (88% do 35 roku życia), dobrze wykształceni (94% ma wykształcenie wyższe), i o krótkim stażu pracy w instytucji wdrażającej (84% pracuje tam nie dłużej niż dwa lata). Zarobki są oceniane przez pracowników jako zbyt niskie – 80% płac nie przekracza 2000 zł. Niskie płace są główną przyczyną dużej rotacji personelu tych instytucji. Jest to ważna i kosztowna bariera wdrażania programu, podobnie jak zbyt mała, w ocenie pracowników, liczba zatrudnionych przy programie i w związku z tym zbyt duże ich obciążenie pracą. Zmiana polityki kadrowo-płacowej w instytucjach zarządzających i wdrażających SPO RZL jest więc konieczna.

Koszt administrowania SPO RZL obliczony na podstawie badania instytucji wdrażających wynosi 1,06% planowanych wydatków na lata 2004-2006 (z czego 80% to koszty wynagrodzeń). Przy wdrażaniu funduszy przedakcesyjnych koszt ten był dużo wyższy i kształtował się na poziomie 5-7 % budżetu programu.

Wdrażanie Programu - liczby
1. Miarą skuteczności osiągania celów operacyjnych jest stan zaawansowania kontraktowania i wydatkowania programu. Na koniec II kwartału 2005 r. wartość wydatków poniesionych przez beneficjentów w ramach realizowanych projektów wyniosła 3,98% ogółu alokacji SPO RZL. W przypadku dokonanych płatności wartość ta ukształtowała się na poziomie 0,98%.

Na razie trudno jest ocenić skuteczność osiągania celów
programowych, gdyż realizacja programu nie jest dostatecznie
zaawansowana.

2. Najwyższy poziom wskaźnika produktu (liczby osób objętych
   działaniami aktywizującymi) dla działań 1.2 „Perspektywy dla
   młodzieży” i 1.3 „Przeciwdziałanie i zwalczanie długotrwałego
   bezrobocia” SPO RZL osiągnęły województwa: opolskie (132%
   planowanej liczby osób), śląskie (113%), dolnośląskie (110%),
   małopolskie (101%). Najniższy poziom tego wskaźnika był w
   województwach: lubuskiem (61%), mazowieckiem (63%), łódzkiem (64%)
   i warmińsko-mazurskiem (66%)
   

3. Największą liczbę beneficjentów miało działanie 1.6
   „Integracja i reintegracja zawodowa kobiet” - 34% ogółu
   beneficjentów wszystkich działań w ramach SPO RZL, działanie 2.2 –
   „Wzmocnienie systemu edukacji ustawicznej osób dorosłych” – 23%,
   Działanie 2.3 „Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki” – 16%, a
   Działanie 1.2 „Perspektywy dla młodzieży” – 10%. W tym okresie
   najwięcej wniosków o wsparcie złożono do schematu a Działania 2.3 -
   45% wszystkich wniosków. Do Działania 1.5 „Promocja aktywnej
   polityki społecznej poprzez wsparcie grup szczególnego ryzyka”
   schemat a „Wspieranie osób z grupy zagrożonych wykluczeniem
   społecznym” złożono 17,5 % wniosków, a do Działania 1.6 schemat a
   „Wspierania równości szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy” –
   17%.
   

Ponad 60% wniosków odpada na etapie oceny formalnej. Tylko w Działaniu 2.3 „Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki” schemat a „Doskonalenie umiejętności i kwalifikacji kadr” było to wyraźnie mniej - 25%. Połowa wniosków, które przeszły etap oceny formalnej, została następnie odrzucona po ocenie merytorycznej. W przypadku Działania 2.3 schemat a, cieszącego się największym „popytem” ze strony wnioskodawców, do podpisania umowy zakwalifikowano jedynie 10% złożonych wniosków.

Tekst raportu jest dostępny na stronach internetowych:
Streszczenie raportu
Pełny tekst