Publicystyka - ngo.pl

Na udzielenie dotacji na finansowanie zadań publicznych powierzonym organizacjom pozarządowym, nie działającym w celu osiągnięcia zysku zezwala art. 118 ustawy o finansach publicznych. Korzystając z tych przepisów samorządy dofinansowują podmioty, które przejęły od nich zadania własne - najczęściej w zakresie kultury fizycznej i sportu, kultury i dziedzictwa narodowego, przeciwdziałania alkoholizmowi. Sektor non- profit wziął na siebie realizację obowiązków samorządów także w dziedzinie opieki społecznej (rozdział 85395 – pozostała działalność) i zadania w zakresie upowszechniania turystyki. I chociaż samo gospodarowanie środkami publicznymi w zakresie finansowania zadań powierzanych sektorowi pozarządowemu nie budzi zasadniczych wątpliwości, a nieprawidłowości z tym związane stanowią niezbyt duży odsetek uchybień budżetowych, zastrzeżenia organów kontrolnych koncentrują się głównie na sprawach przydzielenia i rozliczania dotacji.

Dotacja tylko w formie pisemnej

Jedną z najczęściej stwierdzanych nieprawidłowości w związku z udzieleniem dotacji, sygnalizowaną m.in. w podsumowaniu wyników kontroli NIK z wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2002 roku, jest udzielenie dotacji bez zawierania umów w formie pisemnej, co jest niezgodne z art. 118 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Poważne braki występują także w konstruowaniu samych kontraktów związanych z przekazywaniem zadań. Wymogi, które powinna określać umowa zawiera art. 71 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nim w kontrakcie powinien się znaleźć szczegółowy opis zadania wraz z terminem jego wykonania, tryb kontroli jego wykonywania i sposób rozliczenia dotacji wraz z zasadami zwrotu niewykorzystanej części. Niezależnie od tego podstawą umowy w części regulującej sposób rozliczania dofinansowania oraz sposób wykonywania zleconego zadania powinna być uchwała rady gminy (organu stanowiącego) – zgodnie z art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Taka konstrukcja sprawia, że pojawia się wątpliwość, że mimo iż art. 118 ww. ustawy pozwala organom samorządowym na podejmowanie uchwał w sprawie zasad wykorzystania dotacji, to nie upoważnia ich do tworzenia własnych warunków udzielania dotacji, ponieważ w takiej sytuacji w każdej jednostce samorządu terytorialnego obowiązywałyby inne przepisy w tym zakresie.

Z orzecznictwa GKO

Wątpliwości w tej sprawie rozstrzygała Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sprawa dotyczyła dwóch członków zarządu gminy, którzy udzielili dotacji bez uchwały rady miejskiej oraz bez określenia w umowach wysokości dofinansowania oraz trybu kontroli zadań. Urzędnicy tłumaczyli, że dofinansowanie przekazali na podstawie prowizorium budżetowego. Ich zdaniem nieujęcie warunków kontroli w umowie nie oznaczało, że nie był sprawowany nadzór nad działalnością podmiotów, które otrzymały pieniądze. Mimo stanowiska rzecznika dyscypliny finansów publicznych, który twierdził, że w myśl art. 138 ust. 1 pkt. 9 ustawy o finansach publicznych,
(jako podstawy do ukarania za naruszenie zasad udzielania dotacji – red.) należy rozpatrywać odpowiedzialność obu urzędników wyłącznie za złamanie zasad określonych w ustawie o finansach publicznych, a nie tych, które ustala rada miejska, GKO orzekła winę urzędników w tej sprawie. Przesądzając, że doszło do nieprawidłowości Komisja stwierdziła, że chociaż obwinieni mogli przypuszczać, że działają zgodnie z prawem, nie dostrzegając niespójności między przepisami ustawowymi, a uchwałą rady miejskiej, to nie zwalania ich to z odpowiedzialności. Tym samym, uznała, że chociaż warunki, które powinna zawierać umowa o udzielenie dotacji wymienia szczegółowo ustawa o finansach publicznych, to przyznający dofinansowanie zarząd powinien respektować uchwały rady gminy dotyczące tej materii.

Kontrolowanie – piętą achillesową

Zgodnie z art. 71 ust.2 pkt.1 i3 ustawy o finansach publicznych, umowa o dotację powinna zawierać szczegółowy opis dofinansowywanych zadań wraz z terminem ich realizacji, a także tryb kontroli wykonywania. Z kontroli NIK wynika, że powszechne jest nieskładanie przez otrzymujących dotacje wymaganych umowami sprawozdań i nieegzekwowanie ich przez jednostki samorządu terytorialnego. Izba zwraca także uwagę samorządów na zjawisko przekraczania przez jednostki otrzymujące dotacje, terminów rozliczania dofinansowania określonych w umowach. Dużym problemem w ocenie organów kontrolnych jest także nie zwracanie lub nieterminowe zwracanie niewykorzystanych dotacji na rachunki jednostek. Do nieprawidłowości w tym zakresie należy zaliczyć nieterminowa wpłatę na rachunek urzędu, nie wykonanie i nie rozliczenie się ze zleconych zadań, a ponadto zaliczanie do kosztów realizacji zadania wydatków innych niż związane z dotowanym zadaniem.

Co jest dotacją?
Dotacja nie działa wstecz

Zawierając umowę u udzielenie dotacji na zadania zlecone warto jednoznacznie rozstrzygnąć, jak obie strony: udzielający dotacje i przyjmujący pieniądze traktują przekazywane środki. W jednym ze swoich orzeczeń GKO uznała, że zgodnie z zasadami przyznawania dotacji (art. 71 ustawy o finansach publicznych) bardzo wątpliwa wydaje się konstrukcja dotacji przyznawanej wstecz, na zadania wykonane w przeszłości. Podstawą był spór, w którym burmistrz utrzymywał, że prowadząca na zlecenie gminy dom opieki fundacja wykorzystała część udzielonej dotacji na inne cele niż ustalone w umowie. Organizacja dowodziła natomiast, że przekazane przez samorząd środki były zapłatą za wykonaną usługę i nie ma podstaw, by traktować je jako dotację. W tym wypadku kluczowym argumentem dla rozstrzygnięcia sporu okazał się termin przekazania dofinansowania. GKO wzięła pod uwagę fakt, że jedna ze stron potraktowała te środki jako zapłatę. Uwzględniła też, że środki zostały przekazane po wykonaniu zadania i orzekła, że chociaż w umowie widniały zapisy o dotacji, w rzeczywistości chodziło o refundację kosztów, uwalniając tym samym zarząd fundacji od zarzutu wykorzystania środków publicznych niezgodnie z przeznaczeniem.

Za trzy miesiące radykalna zmiana

Od 1 stycznia wejdą w życie przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ( Dz.U nr 96, poz. 873). Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych oraz obowiązki samorządu w zakresie nadzoru regulują art. 5. ust 1, pkt. 1 i ust. 4 oraz art. 11-34 ww. ustawy. Przepisy te diametralnie zmienią zasady udzielania dotacji na zadania zlecane samorządom i tryb ich przekazywania, który będzie odwoływał się do postępowania konkurencyjnego. Od nowego roku organy administracji publicznej będą powierzać realizację zadań po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert.
Inny tryb będzie możliwy jedynie w przypadku, gdy zadania można zrealizować efektywniej, w szczególności poprzez zakup usług na zasadach i w trybie określonych w zamówieniach publicznych, przy porównywalności metod kalkulacji kosztów oraz porównywalności opodatkowania. Ponadto fundacje i stowarzyszenia będą mogły z własnej inicjatywy składać oferty realizacji obowiązków, także tych, które samorządy powierzają swoim jednostkom organizacyjnym. Wprowadzenie tych przepisów ma poprawić efektywność gospodarowania publicznymi pieniędzmi i zoobiektywizować zasady ich rozdzielenia.
- Dotacja jest pewnym szczególnym trybem. Gros środków publicznych powinno być wydawanych w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, a więc na zasadach konkurencyjnych. W przypadku dotacji wprowadzany jest mechanizm, który daje również szansę sprawdzenia , kto potrafi zrealizować konkretne zadanie najefektywniej – wyjaśnia Michał Guć, wiceprezydent Gdyni i pełnomocnik Prezydenta Miasta ds. organizacji pozarządowych.
Ważne z punktu widzenia samorządów jest to, że konkurs ofert tym różni się od trybów przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych, że dla jego ważności wystarcza zgłoszenie jednego oferenta, a nie co najmniej dwóch. W przypadku udzielania dotacji z organizacji nawet jedna oferta powoduje, że taki konkurs może być rozstrzygnięty. Ze swoimi ofertami będą mogły występować wszystkie organizacje i co jest nowością, gminne jednostki organizacyjne i zakłady budżetowe. W obecnym stanie prawnym zbadanie rynku pod kątem wyłonienia np. wykonawcy programu profilaktycznego wymagało zorganizowania aż trzech postępowań: konkursu o dotację dla organizacji pozarządowych, przetargu dla podmiotów komercyjnych i wewnętrznego konkursu dla własnych jednostek czy zakładów budżetowych. Od nowego roku w jednym konkursie ofert będą mogły występować podmioty samorządowe i organizacje pozarządowe.

Dotacje bez radnych
Po 1 stycznia zmieni się też zasadniczo wymowa art. 118 ustawy o finansach publicznych, regulującego procedury udzielania dotacji. Szczegółowy i bardzo szeroki katalog zadań publicznych, które mogą być zlecane podmiotom publicznym wraz z zasadami ich powierzenia przez organy administracji publicznej, w tym samorządowej, zawarty został w ustawie o działalności pożytku publicznego. Na podstawie art. 118 w kompetencji rady gminy czy sejmiku (organu stanowiącego) pozostawiono jedynie określanie procedur w przypadku pozostałych zadań publicznych, co w praktyce oznacza, że radni nie będą mieli jakiegokolwiek wpływu na zasady udzielenia dotacji.
Jednocześnie umowy na realizację zadań zleconych zawarte na podstawie obowiązujących przepisów art. 118 ust. 2 będą ważne do ich wygaśnięcia lub rozwiązania. Natomiast rady gmin i sejmiki będą miały 3 miesiące na dostosowanie swoich uchwał w sprawie trybów udzielania dotacji i sposobów ich rozliczania do wymagań ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Czytaj także: 'Jak samorządy powinny się przygotować do nowych zasad przekazywania zadań publicznych NGOsom?'.

Redakcja portalu ngo.pl dziękuje redakcji Gazety Prawnej za bezpłatne udostępnienie powyższego tekstu.