Publicystyka - ngo.pl

Dlaczego NGOsy dyskutują o roli Europy w świecie?
Odpowiedź na to pytanie mogłaby wydawać się oczywista, gdyby chodziło o dyskusję w kręgach politycznych. Unia Europejska skupia najbogatsze i najbardziej wpływowe państwa świata, a jednocześnie jest organizmem, który głęboko integruje się pod względem gospodarczym i powiększa się terytorialnie. Już zatem znaczenie gospodarcze i rosnący potencjał stawia Unię przed wyborem pozycji politycznej w świecie. Po drugie, wewnętrzny spór o docelowy model instytucjonalny Unii Europejskiej wymusza refleksję na temat roli Europy w świecie, ponieważ w sporze tym chodzi już nie tylko o znalezienie rozwiązania zapewniającego efektywne funkcjonowanie organizmów unijnych, ale również przygotowanie Unii do prowadzenia bardziej lub mniej samodzielnej i sprawnej polityki zagranicznej. I wreszcie, niezależnie od wewnętrznych procesów w UE, pojawiają się nowe wyzwania dla światowego bezpieczeństwa oraz stabilności światowej gospodarki, którym aktorzy globalni po prostu muszą stawić czoła.

Organizacje pozarządowe w Europie biorą udział w tej debacie, ponieważ – jakkolwiek rozgrywa się ona głównie w sferze wielkiej polityki – ostatecznie wpłynie na życie zwykłych obywateli. Naturalne zatem, że głos społeczeństwa obywatelskiego powinien być tutaj obecny.

Zainteresowanie NGOsów bierze się również stąd, że od rezultatów tej debaty zależy zakres i skala unijnej pomocy na rzecz rozwoju krajów biedniejszych i mniej rozwiniętych – pomocy, w której pośredniczą właśnie organizacje pozarządowe. Nie dziwi zatem, że NGOsy są rzecznikiem takiej Europy, która swą ważną rolę w świecie będzie kształtować m.in. w oparciu o aktywną politykę rozwojową.
W końcu, dyskusja o roli Europy w świecie, a więc i kształcie unijnej polityki rozwojowej, wiąże się z faktem, że państwa członkowskie realizują średnio 20% swojej indywidualnej pomocy rozwojowej za pośrednictwem UE, przy czym udział ten rośnie z roku na rok. Jest to zatem dodatkowy bodziec, aby przy okazji ogólnej debaty móc zabiegać o wysoką efektywność i przejrzystość unijnej pomocy.
Bez względu na powyższe racje, nasilenie pozarządowych spotkań i publikacji o światowej roli Europy miało miejsce pod wpływem określonych okoliczności, z których najważniejszą był niewątpliwie Konwent nt. Przyszłości Europy. Ponadto, ważne dla określenia przede wszystkim przyszłego kształtu unijnej polityki rozwojowej będzie:
▪ rozszerzenie UE o 10 nowych państw,
▪ reorganizacja Komisji Europejskiej po wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2004,
▪ opracowanie nowego budżetu UE od 2007,
▪ nowe porozumienia Światowej Organizacji Handlu wchodzące w życie, a także najbliższe posiedzenia ministerialne WTO, które najprawdopodobniej zmienią uwarunkowania w stosunkach Unii Europejskiej z Południem.

O co toczy się spór wokół unijnej polityki rozwojowej?
Europejskie organizacje pozarządowe, które pracują na rzecz rozwoju międzynarodowego (tzw. NGDOs - Non-Governmental Development Organisations), przyjęły za centralny punkt w dyskusji o roli Europy w świecie kwestię polityki rozwojowej Unii Europejskiej (czyli takiej, której celem jest wspieranie w rozwoju państw ubogich i mniej rozwiniętych). Nurtujące je pytania dotyczą zatem kwestii umocowania polityki rozwojowej w systemie instytucjonalnym i prawnym UE, wpływu rozszerzenia UE na jej dotychczasową współpracę z Trzecim Światem, roli instytucji wspólnotowych i międzyrządowych w realizacji polityki rozwojowej, przyszłości Europejskiego Funduszu Rozwoju czy porozumienia z Cotonou (patrz niżej).

Czy polityka rozwojowa będzie realizowana w Unii Europejskiej odrębnie, czy w ramach jednej polityki zagranicznej?
Jedna z najwyraźniejszych obaw europejskich NGDOs w związku z pracami Konwentu nt. Przyszłości Europy dotyczyła zlikwidowania odrębnego aparatu prowadzącego politykę rozwojową w UE i podporządkowania tej polityki priorytetom klasycznej dyplomacji (obawy te nasiliły się zwłaszcza po zlikwidowaniu odrębnej Rady ministerialnej UE ds. Rozwoju na szczycie w Sewilli w 2002 r.). Zwolennicy tego rozwiązania argumentowali, że jest ono niezbędne, aby zapewnić lepszą koordynację działań zewnętrznych podejmowanych przez rozmaite instytucje unijne (tzn. Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa w Radzie UE, Komisarza ds. rozwoju, Komisarza do stosunków zewnętrznych i Komisarza ds. handlu, nie wspominając o Komisarzu ds. poszerzenia Unii). Przeciwnicy z kolei dowodzili, że podporządkowanie polityki rozwojowej polityce zagranicznej grozi pokusą traktowania pomocy zagranicznej jako narzędzia dla zwiększenia wpływów UE w świecie, a tym samym – grozi utratą wiarygodności UE jako aktora globalnego, który ma przede wszystkim nieść pomoc w wale z ubóstwem na świecie.
W praktyce dylemat ten przekłada się na spór o konkretne rozwiązania instytucjonalne: czy powinno się powołać ministra ds. rozwoju, bądź utrzymać komisarza odpowiedzialnego za rozwój międzynarodowy; czy wspieranie państw rozwijających powinno zyskać rangę odrębnej polityki wspólnotowej i znaleźć umocowanie w konstytucji europejskiej; czy w związku z tym z budżetu UE powinno się wyodrębnić środki na pomoc dla państw rozwijających się?
Najbardziej istotne w opinii wielu europejskich NGDOsów wydaje się jednak rozdzielenie polityki rozwojowej od zagranicznej ze względu na konieczność zagwarantowania bezstronności pomocy zagranicznej. Nadrzędnym celem unijnej pomocy na rzecz rozwoju, jak również głównym celem organizacji skupionych w europejskiej platformie NGDOsów – CONCORD, jest walka z ubóstwem na świecie. Tymczasem, szczególnie w sytuacjach kryzysowych pomoc zagraniczna, a zwłaszcza pomoc humanitarna, może stać się narzędziem realizacji celów strategii bezpieczeństwa, służąc np. pozyskaniu przychylności lokalnej ludności, czy wręcz wspieraniu jednej ze stron konfliktu. Dlatego też, według zwolenników tej koncepcji, tak ważne jest zapewnienie odrębnych mechanizmów decyzyjnych w odniesieniu do polityki zagranicznej i polityki rozwojowej.

Jak rozszerzenie UE wpłynie na pomoc Unii dla krajów Azji, Karaibów i Pacyfiku?
Na pytanie zadane w trakcie spotkania „Europa w świecie…”: „czy większa część unijnej pomocy rozwojowej powinna być skierowana do krajów najbiedniejszych, tam gdzie jest potrzebna najbardziej, czy też priorytetem powinny stać się kraje najbliższego sąsiedztwa wzdłuż nowych granic UE” niemal wszyscy uczestnicy spotkania wybrali pierwszy wariant, tj. pomoc dla dotychczasowych partnerów przede wszystkim w regionie Azji, Karaibów i Pacyfiku (region AKP). Zarówno ze względów historycznych (doświadczenie kolonializmu), jak i praktycznych (większość europejskich NGDOs nie współpracuje w zasięgu „nowego sąsiedztwa”), unijna pomoc rozwojowa niejako utożsamiana jest ze współpracą z krajami najuboższymi i najmniej rozwiniętymi w regionie AKP. Tym samym, perspektywa rozszerzenia Unii Europejskiej o kraje, które nie mają doświadczenia pomocy dla tego regionu, przyjmowana jest przez europejskie NGDOs z pewną rezerwą. Sam fakt, iż blisko jedna czwarta 7,7 miliarda euro obecnej pomocy rozwojowej UE przeznaczona jest dla krajów Europy Wschodniej wywołuje niepokój. Podobnie – styczniowa propozycja Romano Prodiego, aby zwiększyć zaangażowanie we współpracy z tzw. kręgiem przyjaciół, czyli krajami, które wkrótce staną się nowymi sąsiadami UE.
Należy jednak przyznać, że osoby z kręgów decyzyjnych dostrzegają pozytywy rozszerzenia UE dla europejskiej polityki rozwojowej. Dla przykładu można przytoczyć wypowiedź komisarza ds. rozwoju i pomocy humanitarnej, Poula Nielsona, z konferencji „Europa 25-ciu w świecie 193-ech” w Berlinie w kwietniu 2003: „Wydaje się naturalne, że nowe kraje członkowskie będą opowiadać się za wspieraniem stabilności na Bałkanach, na Zakaukaziu i w Azji Środkowej. Spodziewam się, że kraje te wniosą swoje własne doświadczenia i historię do rozwoju stosunków z państwami w tych regionach”. W podobnym tonie wypowiadała się na spotkaniu „Europa w świecie…” Agness Van Ardenne, holenderska minister ds. rozwoju: „Mimo że działania nowych krajów członkowskich na rzecz rozwoju międzynarodowego są nadal umiarkowane, kraje te będą stopniowo przekształcać się z biorców w dawców. Chcielibyśmy pomóc im w utworzeniu ich własnych programów rozwojowych”. Wreszcie przychylne nam stanowisko zajmują także opiniotwórcze organizacje z Europy Zachodniej, jak np. londyński Instytut Rozwoju Zagranicznego (Overseas Development Institute): „Wyzwanie stojące przed Europą polega na tym, aby w najbliższych latach wykorzystać doświadczenia nowych krajów członkowskich w zakresie pomocy zagranicznej, a jednocześnie zaszczepić w tych krajach wartości oraz mechanizmy związane z polityką rozwojową obecnych państw członkowskich”.

Czy polityka rozwojowa powinna podlegać Komisji Europejskiej, czy Radzie UE?
Wydaje się dosyć zaskakujące, że europejskie NDGOsy zabierają głos w tak szczegółowych i w gruncie rzeczy biurokratycznych sprawach, jak podporządkowanie polityki rozwojowej Komisji bądź Radzie. Z drugiej strony, w tej kwestii organizacje europejskie pośrednio manifestują swoje poparcie bądź to dla metody wspólnotowej funkcjonowania Unii Europejskiej (uosabianej przez niezależną Komisję Europejską o silnych uprawnieniach), bądź to metody międzyrządowej (realizowanej Radę składającą się z ministrów lub szefów państw członkowskich, którzy podejmują wspólne decyzje).
Ostatecznie, przyszła konstytucja europejska powoła najprawdopodobniej jednego ministra spraw zagranicznych, który przejmie obecne kompetencje Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Javiera Solany (odpowiedzialnego przed Radą UE) oraz komisarza ds. stosunków zewnętrznych Chrisa Pattena (podległego szefowi Komisji Europejskiej). Najprawdopodobniej też jeden z jego zastępców będzie odpowiedzialny za politykę rozwojową w UE.

Czy Europejski Fundusz Rozwoju powinien zachować odrębność, czy należy go włączyć do ogólnego budżetu UE?
Unia Europejska jest dzisiaj jednym z najważniejszych dawców w świecie, przekazując rocznie ok. 10 miliardów euro, czyli 10% światowej pomocy. Większość tych pieniędzy pochodzi z ogólnego budżetu Unii Europejskiej, który podlega kontroli Parlamentu Europejskiego. Jednakże jedna czwarta unijnej pomocy rozwojowej finansowana jest z Europejskiego Funduszu Rozwoju (European Development Fund – EDF), do którego państwa członkowskie raz na kilka lat wpłacają bezpośrednie składki, i z którego finansują dużą część pomocy dla krajów AKP. W obecnej debacie pojawił się postulat, aby EDF włączyć do budżetu wspólnotowego. Zwolennicy tego rozwiązania argumentują, że zwiększy to demokratyczną kontrolę nad wydatkowaniem tych środków, a także pomoże niwelować takie problemy, jak wysokie koszty administracyjne oraz długotrwały, wynoszący średnio 4 lata, okres zwrotu wydatków poniesionych przez beneficjentów EDF.

Jak najlepiej wykorzystać porozumienie z Cotonou dla promowania przemian w krajach AKP?
Porozumienie z Cotonou uznawane jest za jedno z najważniejszych osiągnięć europejskiej polityki rozwojowej w ostatnich latach. Po kilku dekadach analogicznych porozumień, regulujących kwestie pomocy rozwojowej oraz wzajemnego handlu pomiędzy UE oraz 77-oma krajami Azji, Karaibów i Pacyfiku, dokument z Cotonou wprowadził bardzo cenne instrumenty dialogu politycznego. Poprzednie doświadczenia pokazują jednak, że w razie braku woli politycznej ze strony państwa regionu AKP, które narusza określone zasady porozumienia, sankcje ustanowione przez UE (np. w postaci wstrzymania pomocy unijnej, embarga na handel bronią, czy zakazu podróży) mogą okazać się środkiem niewystarczającym do rozwiązania problemu. Powstaje także pytanie, na ile sama grupa państw AKP jest stabilna i zdolna przetrwać w tej formule jako pożądany partner we współpracy UE z całym regionem.

**
BOND - platforma brytyjskich organizacji pozarządowych zajmujących się pomocą i edukacją rozwojową, EADI - Europejskie Stowarzyszenie Instytucji Badawczych i Szkoleniowych.