Publicystyka - ngo.pl

Ekonomia społeczna - monitoring prawny, pozostałe teksty >

W odpowiedzi na dotykający Europę kryzys w wymiarze ekonomicznym, społecznym oraz politycznym, unijni technokraci sięgnęli po przedsiębiorczość społeczną. Ma ona, jako jedno z narzędzi służących niwelowaniu różnic społecznych oraz odbudowie ducha współdziałania i zaufania między ludźmi, przyczynić się do ożywienia gospodarczego na kontynencie.

Takie podejście odpowiada na stojące przed Unią wyzwania, które zostały już wcześniej zidentyfikowane w strategii Europa 2020 (I). Sformułowane w niej postulaty Komisja zaczęła kilka miesięcy temu przekładać na propozycje konkretnych działań. Mają one utworzyć kompleksowy system wsparcia ekonomii społecznej w Europie. Przewidziano zarówno działania o charakterze systemowym (skierowane na budowę otoczenia prawnego i instytucjonalnego), uwzględnienie ekonomii społecznej w dotychczasowych liniach budżetowych UE, jak i powołanie, przeznaczonych na wsparcie dla przedsiębiorstw społecznych, odrębnych mechanizmów finansowych, z zaangażowaniem w tym celu również środków prywatnych.

Chociaż pomysły te nie przybrały jeszcze ostatecznego kształtu (swego zdania nie przedstawiły chociażby państwa członkowskie), warto już teraz przyjrzeć się zawartemu w nich nowemu podejściu Unii do rozwiązywania problemów społeczno-gospodarczych. Jest to szczególnie istotne wobec dyskusji dotyczącej nowej perspektywy budżetowej na lata 2014-2020, w jakiej weźmie udział także polski rząd. Od jej rezultatów będzie zależała nie tylko ilość unijnych pieniędzy, jakie trafią do naszego kraju, lecz również cel i możliwa forma ich wydatkowania. Dlatego też, równie interesujące będzie przyjrzenie się proponowanym rozwiązaniom z perspektywy sytuacji systemu ekonomii społecznej w Polsce i zastanowienie się, do jakiego stopnia planowane na poziomie europejskim mechanizmy odpowiadają na potrzeby lokalnego sektora.

Jednym z pierwszych dokumentów uściślających ogólne zapisy dotyczące społecznych aspektów działalności gospodarczej, zawarte w strategii Europa 2020 oraz Akcie o Jednolitym Rynku (II) był komunikat „Inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości społecznej”, wydany przez Komisję Europejską w ostatnich dniach października 2011 roku (III). Już na wstępie dostrzeżono w nim skalę, na jaką zdążył się rozwinąć rynek przedsiębiorczości społecznej w Europie. Podkreślono, że należące do niego podmioty zatrudniają w całej Unii więcej niż 11 milionów osób, ponad 6% ogólnej liczby pracujących, a co czwarte europejskie przedsiębiorstwo ma charakter społeczny (IV).

Zauważono przy tym, że podmioty zaliczane w poszczególnych krajach do ekonomii społecznej cechuje olbrzymie zróżnicowanie. Dlatego też Komisja nie zdecydowała się na sformułowanie jednolitej definicji przedsiębiorstwa społecznego. Zamiast tego wskazała kilka ogólnych kryteriów, które takie podmioty powinny spełniać (V):

• Należący do wspólnego interesu cel socjalny lub społeczny jest racją bytu działalności komercyjnej, a ta ostatnia często charakteryzuje się wysokim poziomem innowacyjności społecznej,

• Zyski są w większości reinwestowane w realizację tego celu społecznego,

• Sposób organizacji wewnętrznej lub system własności odzwierciedla ich misję, opierając się na demokratycznych lub partycypacyjnych zasadach i jest skierowany na dążenie do osiągnięcia sprawiedliwości społecznej.

Komisja zwróciła jednocześnie uwagę, że do tej kategorii należeć mogą dwa rodzaje podmiotów. Z jednej strony, zalicza się do niej przedsiębiorstwa świadczące usługi społeczne lub dostarczające towary i usługi przeznaczone dla słabszych (wykluczonych) grup społecznych. Z drugiej, takie, gdzie wprowadzono sposób produkcji towarów i usług, pozwalający na włączenie w niego osób zaliczanych do grup wykluczonych (np. osób niepełnosprawnych, długotrwale bezrobotnych lub posiadających mniejsze szanse na rynku pracy ze względu na inne okoliczności życiowe). Taki zapis może brzmieć znajomo dla osób, które czytały wcześniej projekt polskiej ustawy o przedsiębiorstwie społecznym (VI), gdzie zaproponowano bardzo podobne rozwiązania w odniesieniu do sytuacji lokalnej. Podejście przyjęte przez Komisję jest również na tyle ogólne, że dostosować je można do wielu podmiotów, funkcjonujących w Europie, które różnią się charakterem prowadzonej działalności, jak i strukturą organizacyjną.

Równocześnie z omawianym dokumentem Komisja ogłosiła, komplementarny wobec niego, komunikat w sprawie odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstw (VII). Próbuje w nim m.in. wytyczyć granicę między odpowiedzialną społecznie aktywnością poszczególnych firm (zgodnie z tzw. CSR), a prowadzeniem działalności, w której osiągnięcie korzyści społecznych jest głównym celem. Warto pamiętać o tym rozróżnieniu obu sfer aktywności, m.in. w perspektywie przewidywanych unijnych mechanizmów wsparcia dla przedsiębiorczości społecznej. Bardzo możliwe, że w momencie formułowania bardziej konkretnych propozycji, Komisja będzie musiała pokusić się o próbę jednoznacznego zdefiniowania należących do sektora podmiotów, wyjaśniając w ten sposób, kto ma być uprawniony do korzystania z przewidzianego dla nich wsparcia.

Autorzy dokumentu nie poprzestali na podkreśleniu roli, jaką wypełniają przedsiębiorstwa społeczne w Europie oraz wskazaniu ich potencjału przeciwdziałania skutkom obecnego kryzysu finansowego. Przedstawili również kilka niekorzystnych zjawisk, mogących stanowić istotne przeszkody w rozwoju całego sektora na kontynencie. Dotyczą one chociażby trudności w pozyskaniu środków finansowych na prowadzoną działalność, co wynika m.in. z niskiego zaufania potencjalnych inwestorów prywatnych do podmiotów zatrudniających osoby wykluczone społecznie. Dostęp do środków publicznych utrudniają, z kolei, sztywne mechanizmy administracyjne, które ograniczając często wsparcie do form krótkoterminowych, nie przystają do potrzeb podmiotów, ukierunkowanych na działalność długofalową.

Obraz uwarunkowań wpływających na funkcjonowanie sektora uzupełnić można jeszcze o powszechne małe uznanie dla przedsiębiorstw społecznych. Dotyczy ono nie tylko ich słabej obecności w przestrzeni publicznej (przejawiającej się m.in. brakiem mechanizmów wymiany doświadczeń między przedstawicielami sektora), lecz również w systemie edukacji, nawet tej o profilu ekonomicznym. Niedostosowane do specyfiki sektora są także, zdaniem autorów dokumentu, rozwiązania systemowe (m.in. prawne czy finansowe) na poziomie krajowym i europejskim. Nie w pełni uwzględniają one sytuację podmiotów ekonomii społecznej, utrudniając im dostęp do środków publicznych (m.in. przyznawanych w drodze zamówień publicznych) oraz gasząc zapał do współpracy po stronie prywatnych inwestorów.

W odpowiedzi na tak zdefiniowane wyzwania Komisja zaproponowała działania w kilku obszarach:

• Ułatwienie dostępu do finansowania prywatnego, m.in. poprzez wprowadzenie mechanizmu pożyczkowego w ramach Europejskiego funduszu społecznego na rzecz inwestycji i przedsiębiorczości (ESIEF) (VIII) oraz wsparcie dla rozwoju systemu mikrokredytów dla przedsiębiorstw społecznych;

• Uruchomienie na ten cel funduszy europejskich, nie tylko poprzez wprowadzenie na poziomie europejskim odrębnego instrumentu finansowego o charakterze inwestycyjnym (Komisja zaproponowała przeznaczenie na ten cel 90 mln EUR), lecz również uwzględnienie tego sektora w ramach nowych wersji Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020, poprzez wprowadzenie do nich wyraźnego priorytetu skierowanego do przedsiębiorstw społecznych (IX).

• Tworzenie narzędzi pozwalających na dokładniejsze poznanie sektora i uwarunkowań jego działalności oraz lepsze eksponowanie przedsiębiorczości społecznej, poprzez: promowanie dobrych praktyk i interesujących modelowych rozwiązań w jej zakresie, tworzenie otwartych baz danych podmiotów oraz ich certyfikację, jak również zwiększanie wiedzy pracowników organów administracji na temat działalności przedsiębiorstw społecznych;

• Wzmocnienie potencjału w sferze zarządzania oraz profesjonalizację i sieciowanie przedsiębiorstw społecznych, czemu służyć ma tworzenie platform wymiany informacji i danych oraz wykorzystanie istniejących, jak i tworzonych obecnie programów unijnych do rozwijania w tym zakresie kompetencji pracowników przedsiębiorstw społecznych;

• Tworzenie na poziomie unijnym form prawnych dostosowanych do potrzeb europejskiej przedsiębiorczości społecznej, a w szczególności uproszczenie regulacji określającej zasady funkcjonowania spółdzielni europejskich (X) oraz poparcie dla idei wprowadzenia statusu fundacji europejskiej, jako pozwalającej na poprawę warunków funkcjonowania tego typu podmiotów na poziomie ponadnarodowym (obecnie mocno utrudnione ze względu na różnorodność określających je narodowych regulacji prawnych). W tym miejscu przewidziano również weryfikację funkcjonowania towarzystw wzajemnych, szczególnie w wymiarze ponadnarodowym;

• Przebudowanie systemu zamówień publicznych, sprowadzające się m.in. do wprowadzania ułatwień dla stosowania kryterium jakości wykonania przedmiotu zamówienia, pozwalającego obniżyć znaczenie jego cenę;

• Uproszczenie stosowania zasad pomocy państwa dla usług społecznych i lokalnych, szczególnie tych świadczonych w tzw. ogólnym interesie gospodarczym tzw. Service of General Economic Interest (XI) i liberalizację w tym zakresie zasad dotyczących pomocy publicznej.

Dla uzupełnienia powyższych działań, które mają być wdrażane w pierwszej kolejności, Komisja zaproponowała dyskusję nad szeregiem dalszych zagadnień o bardziej ogólnym charakterze. Uwzględniła m.in. korzystanie z doświadczeń banków publicznych specjalizujących się w finansowaniu przedsiębiorczości społecznej, umożliwienie jej dostępu do tzw. kapitału wysokiego ryzyka (venture capital), czy promowanie aktywności z zakresu ekonomii społecznej wśród osób starszych. Do innych form działań, o których chce rozmawiać Bruksela, należą: wspieranie badań nad charakterem i oddziaływaniem społeczno-gospodarczym przedsiębiorczości społecznej oraz możliwość zwiększenia wsparcia i włączenia nowych kategorii pomocy publicznej w ramach regulacji dotyczących swobody konkurencji na unijnym rynku. Jeszcze inna propozycja to wymiana między krajami członkowskimi dobrych praktyk związanych z dostosowaniem systemów podatkowych do potrzeb przedsiębiorstw społecznych oraz zwiększeniem płynności gromadzonego przez nie kapitału. W dokumencie zaproponowano też:

• kontynuację debaty nad możliwością ułatwienia przedsiębiorstwom społecznym dostępu do źródeł finansowania przez promocję ich dialogu z instytucjami finansowymi,

• uwzględnienie tych podmiotów w charakterze beneficjentów wsparcia unijnej inicjatywy flagowej poświęconej innowacjom,

• tworzenie giełd kapitałowych specjalizujących się w przedsiębiorstwach społecznych,

• promowanie możliwości korzystania przez nie z wolontariatu i przyjmowania darowizn pozbawionych obciążeń podatkowych,

• zastanowienie się nad potencjalnym wprowadzeniem europejskiego statutu dla innych form przedsiębiorstw społecznych poza spółdzielniami, w tym możliwością ustanowienia wspólnego statutu europejskiego dla przedsiębiorstw społecznych.

Próbując podsumować przedstawiony powyżej zestaw działań, zaprezentowanych w omawianym dokumencie przeważnie w ogólny sposób, wypada zauważyć, że są one nastawione raczej na większe urynkowienie przedsiębiorstw społecznych. Za wcześnie jeszcze, by oceniać, do jakiego stopnia uwzględnione przy tym będą wyjątkowe cechy i potrzeby tych podmiotów, wynikające chociażby ze specyfiki zatrudnianych przez nie osób. W krajach takich jak Polska, które zmuszone są doganiać w poziomie rozwoju gospodarki tzw. starych państw członkowskich, podmioty zaliczane do sektora przedsiębiorczości społecznej są cały czas słabe.

Zdecydowana większość z nich, co pokazują m.in. badania prowadzone przez ISP, nie jest przystosowana do konkurowania na otwartym rynku. Bez odpowiedniego wsparcia mogą nie być w stanie skorzystać z planowanych form wsparcia. Dlatego też warto przyglądać się dalszym kierunkom prac unijnych, starając się jednocześnie skierować ich bieg na tory korzystne dla polskich przedstawicieli sektora.

Od października 2011 roku minęło już trochę czasu, w którym Komisja nie próżnowała. Zdążyła zaprezentować kilka dalszych koncepcji doprecyzowujących zapisy „Inicjatywy na rzecz przedsiębiorczości społecznej”. Przedstawione zostaną w kolejnych częściach naszego cyklu.

Foto: kfcatles na licencji (CC BY-NC-SA 2.0)

(I) Zob. http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/1_PL_ACT_part1_v1.pdf.

(II) Więcej na temat tego dokumentu – zob. http://ec.europa.eu/internal_market/smact/index_pl.htm.

(III) Jego ogólne założenia zostały już wstępnie zaprezentowane na portalu ekonomiaspoleczna.pl – zob. www.ekonomiaspoleczna.pl/wiadomosc/702847.html.

(IV) Komunikat Komisji „Inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości społecznej”, dostępny na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0682:FIN:PL:PDF, s. 3.

(V) Ibidem, s. 2-3.

(VI) Tekst projektu ustawy o przedsiębiorstwie społecznym, przygotowany przez grupę prawną Zespołu ds. rozwiązań systemowych w zakresie ekonomii społecznej, dostępny na http://www.ekonomiaspoleczna.pl/files/ekonomiaspoleczna.pl/public/akty_prawne/ustawa_es.pdf.

(VII) A renewed EU strategy 2011-14 for Corporate Social Responsibility, COM (2011) 681,

http://ec.europa.eu/enterprise/newsroom/cf/_getdocument.cfm?doc_id=7010.

(VIII) European Social Enterprises Investment Fund.

(IX) Zob. http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm.

(X)  Zob. Study on the implementation of the Regulation 1435/2003 on the Statute for European Cooperative Society (SCE), 5 października 2010, http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/files/sce_final_study_part_i.pdf.

(XI) Więcej: http://ec.europa.eu/services_general_interest/index_en.htm.