Publicystyka - ngo.pl

Kancelaria Prezydenta RP ogłosiła konsultacje zmiany sposobu rozliczania realizacji zadań publicznych przez organizacje. Propozycja ta została przygotowana przez zespół ekspertów, którzy na zaproszenie Kancelarii Prezydenta RP i Rady Działalności Pożytku Publicznego pracowali podczas warsztatów prowadzonych przez Fundację Badań i Innowacji Społecznych Stocznia. Głównym założeniem zmiany jest przesunięcie akcentów związanych z formalno-rachunkowym rozliczaniem zadań na rozliczanie oparte w większym stopniu o rezultaty.

Poniżej publikujemy tekst Marcina Dadela z Zespołu ds. Rozwiązań w zakresie Działalności Społecznej i Obywatelskiej w Kancelarii Prezydenta RP. Wkrótce następne głosy w tej sprawie. Zachęcamy do komentowania, przesyłania własnych opinii i wzięcia udziału w konsultacjach (trwają do 14 września 2012 r.).

---

Niniejszy tekst powstaje już po lekturze tekstu Michała Gucia „Organizacje pozarządowe – dyskryminowany partner administracji publicznej”. Aby nie powtarzać tez i propozycji zawartych w tekście Michała, chcę zwrócić uwagę na kilka dodatkowych aspektów związanych ze zlecaniem i rozliczaniem realizacji zadań publicznych.

Po pierwsze, obecny system – mimo że wprowadza rygoryzm biurokratyczny w obszarze finansowym – niemal zwalnia zarówno zleceniobiorcę, jak i zleceniodawcę z realizacji konkretnych rezultatów. Najczęściej zadania publiczne są rozliczane na podstawie faktur, a nie faktycznie osiągniętych rezultatów. I o ile rozliczenie części zadań publicznych da się uzasadnić takim podejściem, o tyle w wielu przypadkach kontrola powinna przede wszystkim dotyczyć rezultatu.

W przypadku usług opiekuńczych, zapewnienia funkcjonowania noclegowni dla bezdomnych, czy schroniska dla zwierząt możemy na zadanie patrzeć przez pryzmat dostarczenia określonej usługi o danej jakości – policzalnej na podstawie produktu (liczba obsługiwanych osób i liczba udzielonych świadczeń, liczba miejsce w noclegowni, liczba osób które skorzystały, liczba miejsc w schronisku dla zwierząt, itp.). Jednak w wielu przypadkach nie mamy do czynienia z tak określonymi usługami. Środki publiczne kierowane są także na realizacje działań o charakterze procesu (np. wypracowanie jakiegoś dokumentu, polityki, przeprowadzenie jakiejś sprawy, realizację kampanii społecznej, wsparcie osoby indywidualnej w bardziej wysublimowany sposób niż dostarczenie konkretnego, z góry zdefiniowanego świadczenia). Podejście produktowe w takich przypadkach prowadzi do znanej choroby – niskiej jakości usług dostarczanych w taki sposób, aby „wyrabiać” zdefiniowane przez administrację wskaźniki (np. liczba osób uczestniczących w szkoleniu, liczba udzielonych porad prawnych) oraz nadmierny rozrost biurokracji, bo podstawą do rozliczenia takiego zadania nie jest próba określenia tego po co i z jakim skutkiem wykonano zadanie, ale dokumenty potwierdzające, że w ogóle się ono odbyło (najczęściej lista obecności). Dokumenty finansowe stają się substytutem merytorycznego rozliczenia zadania, gdyż to na ich podstawie określa się fakt odbycia się działania dla danej ilości osób i w danym terminie.

Mimo że w samej dokumentacji konkursowej pada pytanie o rezultat, trudno odnaleźć jego jasną i przejrzystą definicję. Nie ma wymogu opisania dowodów potwierdzających osiągnięcie planowanych rezultatów. Nawet jeżeli organizacja deklaruje „wzrost świadomości”, „wzrost wiedzy” organizując szkolenia, albo „spadek liczby zachowań agresywnych wśród nastolatków” w przypadku zajęć sportowych, to rzadko kiedy można spotkać się z wymogiem dostarczenia dowodu na osiągnięcie tak zdefiniowanego rezultatu. W przypadku szkolenia dowodem pozostaje lista obecności oraz materiały szkoleniowe (czasem zdjęcia), podobnie w przypadku zajęć sportowych.

Po drugie, taki system generuje spore koszty nie tylko po stronie organizacji – ale i po stronie administracji publicznej. Organizacje w większym stopniu zwracają uwagę na stronę formalną rozliczenia, niż na stronę merytoryczną. Kadra organizacja kształci się w obszarze wypełniania różnych formalności związanych z realizacją zadań publicznych, a także rozrasta się powiększając działy administracyjne, które często nie mają nic wspólnego z podstawową, misyjną działalnością organizacji. Stworzył się nowy rynek: specjalistów ds. rozliczeń, monitoringu, koordynatorów – dla osób pełniących te funkcje nie ma większego znaczenia w jakim sektorze pracują, czym zajmuje się dana instytucja itd. W największym stopniu dotyczy to organizacji korzystających z EFS-u.

Po stronie administracji najwięcej czasu poświęca się rygorystycznemu sprawdzaniu rozliczeń organizacji (każdego kosztu na fakturze oraz sposobu jej opisania!). Pochłania to sporo czasu urzędników, którzy zdecydowanie mniej poświęcają wówczas uwagi na kwestie merytoryczne – trudniejsze do rozliczenia i sprawdzenia, ponieważ w samych ofertach brakuje jasnych informacji, w jaki sposób to konkretne zadanie jest „sprawdzalne”.

W wymiarze karykaturalnym, o ile niezahaczającym o kryminalny, rozwinęło się to w jednym z pomorskich samorządów. Warunkiem uzyskania dotacji dla klubu sportowego było udzielenie pełnomocnictwa do konta bankowego jednemu z urzędników urzędu gminy z wydziału sportu. Miała to być gwarancja tego, że organizacja nie sprzeniewierzy pieniędzy!

Biorąc pod uwagę obecny system rozliczeń warto zastanowić się nad faktycznym wprowadzeniem rozwiązań, które częściowo już funkcjonują w systemie Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS):

a) koszty ryczałtowe – w przypadku kosztów administracyjnych – możliwość rozliczania kosztów na podstawie z góry określonego ryczałtu, wypłacanego proporcjonalnie po wydatkowaniu części dotacji (w EFS możliwe jest do 7%) – organizacja nie ma obowiązku przedstawiać dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów;

b) koszty jednostkowe – z góry zdefiniowana stawka za realizację określonej usługi, wypłacana po jej realizacji (np. koszt jednej godziny języka obcego dla jednej osoby);

c) rozliczanie na podstawie osiągniętych rezultatów – system najbliższy temu, co opisał Michał Guć – z jedną różnicą, że dokumenty finansowe nie podlegają kontroli po zakończeniu realizacji zadania.

Przeprowadzenie daleko idących zmian w systemie rozliczeń będzie wymagało przewidzenia okresu przejściowego. Warto rozważyć możliwość wprowadzenia nowego systemu rozliczeń początkowo jako możliwej do wyboru przez organizacje opcji. I dopiero później wprowadzić nowy system jako powszechny.

Z góry trzeba zakładać także możliwość nadużyć w tym systemie (np. przedstawianie kosztów jednego projektu w drugim – ze względu na brak obowiązku ich jednoznacznego dopasowania do konkretnej dotacji). Chociaż mimo obecnego rygoryzmu znane są metody na jego obchodzenie (płatności nadmiarowe np. w drukarniach, hotelach, firmach cateringowych), nakładanie „podatku” na współpracowników, albo wypłacanie środków na umowy zlecenia i ich powrót w postaci darowizn. Obecnie łatwiej jest doprowadzić do przedstawienia odpowiedniego dokumentu – również finansowego – niż udowodnić bez podstawy przeprowadzenie określonej zmiany społecznej – osiągnięcie rezultatu.

Śródtytuły pochodzą od redakcji.