Publicystyka - ngo.pl

W artykule „Dotacja na kulturę: jak działają otwarte konkursy ofert?” portal ngo.pl przyjrzał się współpracy finansowej organizacji z urzędami miast i gmin, oddając głos przedstawicielom organizacji. Dla większości z nich urząd był najważniejszym i najłatwiej dostępnym źródłem funduszy. Jednak funkcjonowanie podstawowej formy współpracy finansowej z samorządem, czyli otwartych konkursów ofert, było przez nich krytykowane. Tym razemportal ngo.pl oddaje głos urzędnikom. Jak z ich perspektywy wygląda współpraca finansowa z trzecim sektorem?

Stowarzyszenie Klon/Jawor przeprowadziło badanie dotyczące współpracy z organizacjami pozarządowymi w obszarze kultury wśród przedstawicieli urzędów miast i gmin z dwóch województw – lubelskiego i śląskiego. Okazało się, że różne formy współpracy finansowej z trzecim sektorem w obszarze kultury podejmuje 65% urzędów gmin lub miast w województwie lubelskim oraz 71% w śląskim.

Najczęściej spotykaną formę współpracy finansowej pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi zajmującymi się działalnością kulturalną stanowią otwarte konkursy ofert na realizację zadań publicznych. Wspomniana procedura jest nieco bardziej popularna na Śląsku, gdzie konkursy ogłasza 58% gmin, niż w regionie lubelskim, w którym na konkursy decyduje się nieco mniej niż połowa. Ogółem – w obu województwach około połowa urzędów zleca ostatecznie organizacjom zadania w obszarze kultury, przyznając im jednocześnie na ten cel dotację.

Mniej powszechne jest przyznawanie organizacjom dofinansowania poza procedurą konkursową. Takie działania prowadzi 35% przebadanych gmin. Najmniej popularną formę współpracy finansowej stanowi zamawianie przez urząd i kupowanie od organizacji produktów lub usług poza formułą dotacji – robi to 10%gmin z Lubelszczyzny oraz prawie 20% ze Śląska. Zobaczmy wobec tego, jak w opinii urzędników funkcjonuje najbardziej powszechna forma finansowej współpracy między sektorami, czyli otwarte konkursy ofert.

Wykres 1. Formy współpracy finansowej w sferze kultury pomiędzy organizacjami pozarządowymi a urzędami miast/gmin.

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nakłada szereg obowiązków na jednostki samorządu terytorialnego ogłaszające otwarte konkursy na realizację zadań publicznych. Jednym z wymogów jest ogłoszenie zakresu tematycznego zadania oraz wysokości środków publicznych przeznaczonych na jego realizację. W praktyce wiele urzędów stara się dopasować rodzaj zadań oraz wysokość dofinansowania do oczekiwań oraz możliwości organizacji działających na danym terenie.

Kształt oferty konkursowej jest więc niejednokrotnie przedmiotem konsultacji pomiędzy urzędami a zainteresowanymi organizacjami – taka sytuacja miała miejsce w 86% samorządów z Lubelszczyzny oraz 71% ze Śląska. Niejednokrotnie zdarza się, że uzgodnienia dotyczące konkursów zapadają podczas prac nad programem współpracy urzędu z organizacjami.

Najczęściej konsultowaną kwestią był sam zakres tematyczny konkursów (75% gmin w regionie lubelskim i 66% na Śląsku). W ponad połowie gmin rozmawiano także o wysokości planowanego dofinansowania ze środków publicznych. Przedmiotem konsultacji były też konkretne projekty, które organizacje chciałyby realizować przy współpracy z urzędem (prawie 75% gmin na Lubelszczyźnie i i poniżej 50%na Śląsku). Powyższe fakty świadczą z jednej strony o istnieniu w tych gminach bliskiej, merytorycznej współpracy pomiędzy władzami lokalnymi oraz organizacjami. Dawanie organizacjom możliwości wpływu na wybór tematyki konkursów może wynikać z przekonania, że to właśnie one najlepiej rozpoznają potrzeby społeczne w obszarze kultury. W praktyce to nie urząd miasta lub gminy określa, jakie zadania powinny być realizowane w obszarze kultury przez stronę pozarządową, tylko pyta organizacje, co chciałyby zrealizować w ramach puli pieniędzy przeznaczonych na „kulturę pozarządową”. Oczywiście, nie wszystkie pomysły są przyjmowane bezkrytycznie – urzędnicy deklarują, że w toku konsultacji analizują i oceniają pomysły organizacji. Kształt ogłaszanych przez urzędy konkursów ofert stanowi na ogół odzwierciedlenie uzgodnień, które zapadły w toku konsultacji.

Z drugiej jednak strony istotny wpływ organizacji na tematykę konkursów oraz na wysokość dofinansowania pozwala w niektórych przypadkach poddawać w wątpliwość funkcjonowanie zasady uczciwej konkurencji. W skrajnych sytuacjach może mieć bowiem miejsce projektowanie konkursów pod oczekiwania i możliwości konkretnych organizacji pozarządowych, z pominięciem zasady konkurencyjności. Część urzędników przyznaje, że te organizacje, które nie wzięły udziału w konsultacjach i nie przeforsowały swoich wizji działań kulturalnych, mają nikłe szanse na finansową współpracę z urzędem. Jak mówi jedna z urzędniczek: „Nieobecni nie mają prawa głosu!”. Inna z kolei twierdzi: „Z resztą przedstawiciele organizacji już są nauczeni, że muszą czasami do tego urzędu zajrzeć i przedstawić swoje propozycje”.

Opisany powyżej mechanizm odbiega od zasady konkurencyjności zawartej w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zadania konkursowe są bowiem definiowane wąsko – tak, aby pasowały do projektów planowanych przez organizacje uczestniczące w konsultacjach. Procedura konkursowa jest tu traktowana instrumentalnie, aby zaplanowana dystrybucja funduszy mogła przebiec zgodnie z prawem. Opisywane praktyki nie tylko wykluczają zapisaną w Ustawie o działalności pożytku publicznego zasadę konkurencyjności między lokalnymi organizacjami, ale mają także konserwatywny charakter: utrudniają powstanie i rozwój nowych organizacji oraz pojawienie się innowacyjnych projektów. Wydaje się, że jedyną alternatywą dla takiego kształtu dystrybucji środków finansowych byłoby ogłaszanie konkursów na zadania określone i zdefiniowane szeroko – tak, aby mogły w nich startować różne organizacje, nawet te niebiorące udziału w pracach nad programem współpracy. W niektórych gminach taki model jest praktykowany: „U nas są te zadania formułowane, powiedziałabym, bardzo ogólnie. Żeby jednak w sytuacji, kiedy jakieś stowarzyszenie będzie mieć bardzo fajny pomysł, nie zamykać mu drogi programem współpracy”.

Szerokie określanie zadań konkursowych ma jednak pewne ograniczenia: pozwala na funkcjonowanie realnej konkurencji tylko w takich gminach, w których istnieje wiele organizacji chętnych do realizacji zadań publicznych ze sfery kultury. Prawdopodobne jest też, że sens konsultacji dla niektórych urzędników sprowadza się do uzgodnienia z organizacjami, która z nich jaki projekt chce przeprowadzić. Ogłaszanie konkursów na szerzej zdefiniowane zadania, umożliwiające faktyczną konkurencję, mogłoby spowodować, że dla części urzędników jakiekolwiek konsultacje straciłyby rację bytu.

Fakt, że urzędy miast i gmin są zobligowane do przekazywania większości dotacji dla organizacji w formie otwartych konkursów ofert wiąże się, zdaniem przedstawicieli urzędów gmin i miast, z wieloma konsekwencjami dla późniejszych relacji pomiędzy urzędami a przedstawicielami trzeciego sektora.

1) Stabilizacja czy zmienność?

Około 75% urzędników z gmin ogłaszających otwarte konkursy zgadza się z opinią, że organizacje co roku składają podobne wnioski, chcąc realizować te same projekty. Co więcej, można przypuszczać, że takie wnioski wygrywają kolejne konkursy. 66% respondentów twierdzi bowiem jednocześnie, że gmina od wielu lat dofinansowuje mniej więcej te same projekty. Jednocześnie połowa badanych z regionu lubelskiego i 33% ze Śląska zgadza się, że łatwiej jest uzyskać dofinansowanie organizacjom działającym od dawna niż tym, które dopiero zaczynają działalność. Urzędnicy traktują projekty i wnioski nowych organizacji z większą ostrożnością, niektórzy deklarują, że za pierwszym razem mogą im przyznać niewielkie środki na małe projekty. Jedna z urzędniczek opisuje sytuację, w której nowa organizacja, pierwszy raz starająca się o dofinansowanie, była w kuluarach zniechęcana przez urzędników do startu w konkursie. Przedstawiciele organizacji usłyszeli: „nie startujcie – nie dostaniecie i tak”. Takie ostrożne i konserwatywne podejście powoduje wypaczenie idei konkursów, co przyznają sami urzędnicy.

2) Konkurencyjność? „Lepiej dać po trochu, ale każdemu.”

Ponad dwie trzecie przedstawicieli urzędów miast i gmin z województwa lubelskiego oraz prawie dwie trzecie ze Śląska stwierdza, że ich urząd przyznaje zazwyczaj dofinansowanie wszystkim organizacjom, które wzięły udział w konkursach. W związku z tym należy zastanowić się po raz kolejny nad faktycznym występowaniem w procedurze konkursowej zasady konkurencyjności. Przyznanie dofinansowania wszystkim startującym przypomina raczej omijanie zapisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Dystrybucja środków finansowych wynika w tym przypadku nie tyle z oceny ofert, co raczej z liczby zainteresowanych podmiotów i wielkości środków, którymi dysponuje komisja konkursowa. Taki sposób postępowania ma także bezpośrednie negatywne konsekwencje dla kondycji organizacji:

„Po co dawać tych 50 grantów, dajcie 20, ale niech coś ciekawego się wydarzy, niech te organizacje się w końcu trochę wyrwą na jakiś wyższy poziom, bo albo będziemy je wspierali, albo będziemy stosowali politykę socjalną na zasadzie takiej, żeby mieli na czynsz, a resztę załatwią, jakoś tam sobie połatają […] W ten sposób po prostu taką mizerotę utrzymujemy. Potem się wydział dziwi, że organizacje przynoszą faktury źle opisane, źle wystawione, źle rozliczony projekt, coś jest źle zrobione w projekcie.”

Praktyka dofinansowania wszystkich stoi w sprzeczności z postulatem wyboru najlepszych ofert. Nie dotyczy to oczywiście gmin, w których zasada konkurencyjności nie funkcjonuje z uwagi na małą liczbę organizacji aktywnych w sferze kultury. Fakt, że urzędnicy wolą dać wszystkim organizacjom po trochu niż kilku organizacjom dużo, skutkuje czasem brakiem możliwości realizacji dużych projektów. Urzędnicy twierdzą, że postępują w ten sposób, bo oczekują tego same organizacje. Większość z nich boi się, że mogłaby nie dostać żadnych pieniędzy – zamiast bić się o duże środki wolą więc mniejsze, ale pewne pieniądze.

Taka sytuacja może wynikać również z faktu, że w niektórych gminach formuła konkursu stanowi formalność, a lista zadań, które zostaną dofinansowane, jest znana przed jego ogłoszeniem. Biorąc pod uwagę, że przedstawiciele urzędów gmin i miast mają świadomość, że takie postępowanie jest sprzeczne z założeniami ustawodawcy, odsetek badanych, którzy przyznali, że ich urzędy działają według tego modelu, należy uznać za wysoki – stwierdziło tak bowiem 28% respondentów z Lubelszczyzny oraz 15% ze Śląska.

Warto też wspomnieć, że zarówno przyznawanie dofinansowania wszystkim organizacjom startującym w konkursie, jak i zgoda z tezą, że sama procedura to tylko formalność, jest bardziej typowe dla gmin wiejskich i miejsko-wiejskich niż dla gmin miejskich (w tym miast na prawach powiatu). Może to wynikać z większej liczby organizacji działających w miastach niż na wsi. Wobec ich dużej liczby trudniejsze wydaje się dofinansowanie wszystkich oraz omijanie zasad konkursowych. Natomiast na wsi mniejsza liczba organizacji, mała liczba aktywistów oraz działań powoduje, że przyznanie dofinansowania wszystkim jest możliwe.

Więcej informacji na temat różnych form współpracy trzeciego sektora ze sferą publiczną w obszarze kultury w najnowszym raporcie Stowarzyszenia Klon/Jawor dostępnym w portalu ngo.pl.

---

Wykonane wcześniej analizy sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego umożliwiły przedstawienie zróżnicowania poziomu współpracy urzędów gmin i miast i organizacji pozarządowych w różnych województwach. Była to podstawa do wyboru dwóch województw, w których przeprowadzono badania ankietowe wśród urzędów. Taka procedura umożliwiła uzyskanie danych z regionów znacznie się od siebie różniących i w rezultacie nie tylko zdiagnozowanie stanu współpracy w tych województwach, ale także wyciągnięcie ogólniejszych wniosków.

---

Projekt dofinansowany ze środków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Program: Edukacja kulturalna i diagnoza kultury; Priorytet: Obserwatorium kultury).

Wykorzystane w projekcie badanie „Kondycja sektora organizacji pozarządowych w Polsce 2012” dofinansowane było ze środków Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności, Trust for Civil Society in CEE, Fundacji Batorego i Funduszu Inicjatyw Obywatelskich.