Czy będziemy potrafili sensownie wydać unijne pieniądze?

W latach 2014-2020 będziemy mieli dużo europejskich pieniędzy do wydania, w tym na ekonomię społeczną. Będzie to jednak ostatnia tak duża pula środków. Dlatego trzeba się bardzo dobrze zastanowić, jak je wydać, by utworzyć stabilne ramy funkcjonowania ekonomii społecznej w naszym kraju – pisze Filip Pazderski z Instytutu Spraw Publicznych w portalu Ekonomiaspoleczna.pl.

Unijne pieniądze - jak je wydać z sensem? Foto (CC) Sébastien Bertrand

Z początkiem 2014 roku formalnie zakończył się okres realizacji unijnej perspektywy finansowej na lata 2007–2013 (faktycznie koszty w ramach już podpisanych umów o dofinansowanie będą mogły być ponoszone do 2015 roku).

Reklama

W ramach perspektywy pieniądze na prowadzenie działalności uzyskało wiele podmiotów ekonomii społecznej. Stworzony został także rozbudowany system wsparcia tych podmiotów. Jak pokazują m.in. badania przedsiębiorstw społecznych przeprowadzone przez ISP, nie udało się jednocześnie ukształtować całego systemu w sposób, który pozwalałby na jego funkcjonowanie po zakończeniu finansowania z pieniędzy publicznych, do których także zaliczają się środki europejskie. A wiemy już na pewno, że do odpowiedniego zagospodarowania mamy nie mało funduszy.

Co dalej ze wsparciem przedsiębiorstw społecznych

Warto zadać sobie pytanie o przyszłość systemu stworzonego dużym nakładem środków finansowych.

Ponieważ wiemy, że rozpoczynająca się unijna „siedmiolatka” będzie ostatnim okresem tak hojnego wsparcia dla Polski w ramach unijnej polityki spójności, należy przy okazji zastanowić się, jak wydać dostępną nam tak dużą pulę pieniędzy, by stworzyć w Polsce podstawy do późniejszego stabilnego funkcjonowania sektora przedsiębiorstw społecznych.

Na wstępną ocenę tych perspektyw pozwala stan prac przeprowadzonych w związku z przygotowaniem nowych wersji polskich programów operacyjnych, których projekty przyjął ostatecznie rząd 8 stycznia (zob. stronę rządową na ten temat).

Na podstawie zapisów projektu Umowy Partnerstwa między rządem Polski a Komisją Europejską wiemy już, że znacznie większa niż dotychczas pula środków będzie wydatkowana przez poszczególne samorządy na poziomie regionalnym. Tam też wsparcie otrzymają indywidualne podmioty, w tym pojedyncze przedsiębiorstwa społeczne.

Centralne programy operacyjne mają wspierać raczej wprowadzanie zmian systemowych oraz innowacyjnych rozwiązań. To ostatnie dotyczy także Programu Operacyjnego Wiedza, Edukacja, Rozwój (PO WER), w ramach którego ma być wspierana także na poziomie ogólnopolskim ekonomia społeczna.

Aby ocenić spodziewaną wysokość oraz charakter wsparcia planowanego dla przedsiębiorstw społecznych, trzeba przyjrzeć się więc Regionalnym Programom Operacyjnym. Ten wątek w tym momencie zostawmy jednak na boku. Prace nad projektami tych dokumentów trwają i będzie jeszcze czas, by się nimi zająć. Skupmy się teraz na rozwiązaniach planowanych na poziomie centralnym.

Czy przedsiębiorstwa społeczne staną się źródłem innowacji

Jako pozytywne należy ocenić uwzględnienie ważnego miejsca dla wsparcia podmiotów ekonomii społecznej, zarówno w ramach wytycznych do Regionalnych Programów Operacyjnych (tam przedsiębiorstwa społeczne mają być m.in. bezpośrednimi odbiorcami wsparcia), jak i na poziomie krajowym.

Na tym ostatnim, głównie w PO WER, zostały one uznane za podmioty, które należy uwzględnić w trakcie wprowadzania rozwiązań systemowych. Wsparciu tego sektora poświęcono nawet oddzielny priorytet inwestycyjny 9.8 o nazwie „wspieranie przedsiębiorczości społecznej i integracji zawodowej w przedsiębiorstwach społecznych oraz ekonomii społecznej i solidarnej w celu ułatwiania dostępu do zatrudnienia”.

Już sama lektura tego tytułu może nas jednak naprowadzić na zrozumienie celu, do jakiego sprowadza się w tym programie podmioty należące do sektora ekonomii społecznej. Są one głównie traktowane jako narzędzia rynku pracy, a zakres planowanego dla nich wsparcia wydaje się sprowadzać do kontynuacji budowy dotychczasowego systemu wspomagającego funkcjonowanie ekonomii społecznej.

Wartościowym rozwiązaniem jest za to deklaracja mówiąca o wypracowanie i wdrożeniu zwrotnych instrumentów finansowanych oraz innowacyjnych instrumentów finansowych (w tym kapitałów wysokiego ryzyka, venture capital) skierowanych do podmiotów ekonomii społecznej.

Na tym jednak wydają się kończyć dobre informacje o przyszłym wsparciu finansowym dla sektora ekonomii społecznej. Jeśli bowiem porównamy treść przyjętego przez rząd programu z jego wersją wystawioną do konsultacji społecznych jesienią 2013 roku, zobaczymy, że w wielu miejscach tego dokumentu zniknęły bezpośrednie nawiązania do podmiotów ekonomii społecznej, w tym przedsiębiorstw społecznych, albo nie zostały wprowadzone tam, gdzie podmioty te wydają się mieć ważną funkcję do spełnienia.

Nie ma o nich mowy m.in. w priorytecie inwestycyjnym 9.4, dotyczącym przeciwdziałaniu ubóstwu i wykluczeniu społecznemu, gdzie jako jedna z grup potencjalnego wsparcia wymieniane są organizacje pozarządowe (do tej pory o roli ekonomii społecznej była mowa we wprowadzeniu do opisu priorytetu).

Inne obszary działań, w których nie są już uwzględnienie podmioty tego typu, to m.in. projekty tzw. innowacyjne oraz prowadzone we współpracy ponadnarodowej. Szczególnie te ostatnie aspekty martwią, skoro rząd wydaje się jednak nie dostrzegać roli przedsiębiorstw społecznych w kształtowaniu nowatorskich rozwiązań dla problemów społecznych i nie planuje stworzenia przestrzeni do współpracy między przedsiębiorcami społecznymi z różnych krajów Europy.

Ktoś może naturalnie zauważyć, że przecież w opisie obu elementów wsparcia przewidzianych w IV tzw. osi priorytetowej PO WER jest mowa o tym, że działania innowacyjne oraz odbywające się w ramach współpracy ponadnarodowej będą rozwijane w ramach wszystkich celów tematycznych, w tym tego dotyczącego ekonomii społecznej. Jednak podmioty ekonomii społecznej nie zostały literalnie wymienione na liście beneficjentów wsparcia. Żadnej wzmianki o potencjale wykorzystania w tym charakterze szczególnie przedsiębiorstw społecznych nie ma też nigdzie w tekście.

Przy realistycznym podejściu do realizacji zapisów zawartych w dokumentach programowych możemy się domyślać, że jak coś nie zostanie wyraźnie w takim miejscu zapisane, to potem w praktyce najprawdopodobniej nikt sam nie wpadnie na to, żeby to uwzględnić.

Szkoda również, że w odniesieniu do wykorzystania mechanizmów finansowych w obszarze innowacji nikt nie pokusił się o uwzględnienie rozwiązań typu venture capital, które w wielu miejscach na świecie wspierają właśnie takie raczkujące, ale rokujące na rozwój inicjatywy, realizujące przy okazji cele społeczne.

Takie podejście szczególnie dziwi w kontekście problemów demograficznych całego kontynentu oraz celów rozwojowych deklarowanych w najważniejszych dokumentach strategicznych UE, jak np. w Europa 2020.

Wszędzie podkreśla się konieczność tworzenia nowych miejsc pracy i wykorzystania w tym celu „uśpionych” dotychczas zasobów na rynku. Są nimi także osoby z niepełnosprawnościami lub długotrwale bezrobotne, z których aktywizacją zawodową świetnie sobie radzą przedsiębiorstwa społeczne.

Na rynek pracy nastawiony ma być także nowy program skierowany na zwiększenie aktywności młodzieżowej, zastępujący kilka dotychczasowych inicjatyw (m.in. „Młodzież w działaniu” i „Erasmus”), czyli „Erasmus+”.

Doskonale wpisywałaby się w te priorytety takie inicjatywy, jak wymiana młodych przedsiębiorców społecznych, podejmujących na pewien czas pracę w podmiocie tego typu funkcjonującym w innym kraju. Może się jednak okazać, że z powodu braku mowy na poziomie programu operacyjnego o zaangażowaniu przedsiębiorstw społecznych w inicjatywy ponadnarodowe, nie będą to potem możliwe w oparciu o europejskie fundusze strukturalne.

Samo planowane wsparcie dla podmiotów ekonomii społecznej w priorytecie 9.8 wydaje się wyglądać dobrze na poziomie ogólnym. Trochę gorzej już jest, gdy przejdziemy do szczegółów. Wśród nich możemy dostrzec, że wsparcie planowane w ramach PO WER w dużej mierze odwołuje się jednak do istniejącego systemu wsparcia. Nie tylko wydaje się powielać część jego mankamentów, lecz również iść o krok dalej – w stronę dalszej centralizacji systemu wsparcia i jej uzależniania od administracji publicznej.

W odpowiednim miejscu opisu programu mowa jest, co prawda, o tworzeniu oraz rewizji i doskonaleniu istniejących standardów usług, ale tuż obok widnieje pomysł dalszej centralizacji całego systemu, koordynowanego przez instytucje państwowe (s. 65).

A można przecież inaczej…

Do powyższych wniosków skłaniać mogą wyniki przeprowadzonych przez ówczesne Ministerstwo Rozwoju Regionalnego konsultacji założeń do PO WER (uwagi zbierano do 25.10.2013 roku). Instytut Spraw Publicznych razem z Ogólnopolską Federacją Organizacji Pozarządowych (OFOP) zorganizował w październiku 2013 roku spotkanie dyskusyjne nad formą wsparcia dla przedsiębiorstw społecznych planowaną w PO WER. Do udziału zaproszono również przedstawicieli Stałej Konferencji Ekonomii Społecznej (SKES).

W takim składzie przygotowano uwagi do zapisów projektu PO WER, które zostały wysłane następnie do odpowiedzialnego za opracowanie programów operacyjnych departamentu ministerstwa. Wszystkie pomysły miały pozwolić na lepsze wykorzystanie potencjału drzemiącego w sektorze podmiotów ekonomii społecznej na rzecz efektywniejszej realizacji polityk publicznych.

Zbiorcze wyniki konsultacji nie zostały niestety do tej pory upublicznione, ale OFOP w grudniu 2013 otrzymał z ministerstwa list na przygotowane w przedstawionej grupie sugestie. Niestety większość uwag, idących w kierunku uelastycznienia planowanego systemu wsparcia ekonomii społecznej, jego mniejszego scentralizowania oraz zwiększenia udziału w jego prowadzeniu ze strony trzeciego sektora nie została przyjęta przez ministerstwo.

Nie uwzględniono również uwag środowiska dotyczących urealnienia oraz dywersyfikacji przewidzianych w PO WER wskaźników rezultatu. Trzeba tu jednak zauważyć, że w obecnym kształcie programu zrezygnowano ze wskaźnika rezultatu w postaci liczby ośrodków wsparcia objętych działaniami (byłoby to prawie powtórzeniem obecnych rozwiązań) i pozostano jedynie przy liczbie przedsiębiorstw społecznych korzystających ze zwrotnych mechanizmów finansowych.

W tym ostatnim wskaźniku ciągle zabrakło jednak bardziej szczegółowych elementów, pozwalających raczej na jakościową ocenę zaplanowanego wsparcia (zgodnie z filozofią, iż nie chodzi o to, by wydać pieniądze, ale raczej, jak je wydać). W odpowiedzi ministerstwa proponowane wskaźniki tego typu sformułowane przez wymienioną grupę oceniono jako zbyt szczegółowe.

Należy także żałować, że w ramach programu operacyjnego na poziomie krajowym przewidziane zostały tylko szczegółowe działania skierowane do podmiotów ekonomii społecznej, a praktycznie zupełnie pominięto częściowo odróżniające się od nich sposobem funkcjonowania przedsiębiorstwa społeczne.

Praktycznie pozbawiany szczegółów pozostał wątek mówiący o edukacyjnej roli przedsiębiorstw społecznych oraz potrzebie przygotowania Polaków do zaangażowania w ich obszarze i dostosowania tych działań do potrzeb osób w różnym wieku.

Ten ostatni aspekt wydaje się szczególnie istotny w kontekście ciągle niskiej aktywności społecznej Polaków, ich słabego zaufania do siebie oraz umiejętności współpracy. Wszystko są to kompetencje nie tylko niezbędne do skutecznego funkcjonowania przez daną jednostkę w przedsiębiorstwie społecznym, lecz również wypracowywane w trakcie takiego zaangażowania.

Warto byłoby podkreślać potrzebę tworzenia uniwersyteckich programów nauczania, które uwzględniałyby element praktyk zawodowych realizowanych przez studentów w przedsiębiorstwach społecznych w kraju i zagranicą (w tym celu można byłoby też korzystać z nowej odsłony inicjatywy Erasmus+). Jednak w miejscu, gdzie wsparcie dla szkolnictwa wyższego przewidziano w PO WER, nawet słowem nie wspomina się o roli dla przedsiębiorstw społecznych.

Czy wszystko już stracone?

Można powiedzieć, że praca nad programem została już zakończona i jest po sprawie. Trzeba się raczej cieszyć z wielkości środków, które już wkrótce zaczniemy wydawać i być zadowolonym z tego, że jakieś wsparcie dla podmiotów ekonomii społecznej jest planowane. Ale tak naprawdę nie wszystko jest jeszcze ustalone.

Projekty polskich programów operacyjnych zostały dopiero wysłane do Brukseli. Teraz musi je jeszcze zatwierdzić Komisja Europejska. A jak pokazuje przykład prac nad założeniami do Umowy Partnerstwa, może mieć ona nawet wiele zastrzeżeń do takiego dokumentu. Jeśli więc ktoś ma możliwości oddziaływania na tamtejszym podwórku, może znaleźć zainteresowane wysłuchaniem jego racji ucho.

Także w trakcie późniejszych prac w kraju nad ewentualnymi sugestiami zmian ze strony Komisji, może być okazja na poprawienie obecnej treści programu.

Wszystko to jednak może wydawać się perspektywą dosyć mglistą i trudną do realizacji. Szkoda, ale w rzeczywistości chyba najwięcej pola do działania jest teraz na poziomie poszczególnych regionów. Trwają tam prace nad zapisami Regionalnych Programów Operacyjnych, w których wydatkowane ma być ponad 40% środków z nowej perspektywy unijnej, skierowanych do konkretnych beneficjentów, w tym poszczególnych przedsiębiorstw społecznych. Jak się wydaje, to od siły oddziaływania na lokalnych decydentów ze strony przedstawicieli tego sektora zależy teraz, czy te fundusze zostaną „tylko” przejedzone, czy też zainwestowane w rozwój kompetencji do kooperacji i zrównoważoną poprawę jakości życia Polaków.

Filip Pazerski (Instytut Spraw Publicznych) dla Ekonomiaspoleczna.pl

Foto na licencji CC BY 2.0 Sébastien Bertrand

Publicystyka - ngo.pl