Publicystyka - ngo.pl

Co naturalne, bo przygotowania do ewentualnych zmian, korekt i
innowacji muszą rozpocząć się z odpowiednim wyprzedzeniem. Nie
tylko dlatego, że środki na politykę spójności stanowią drugą co do
wielkości pozycję w budżecie Unii Europejskiej – wymagają więc
sporo namysłu, ale także z tego powodu, że na znalezienie
porozumienia w gronie 27 państw członkowskich potrzeba czasu.
Dodatkowym elementem, podnoszącym temperaturę rozważań, jest
oczywiście obecny kryzys finansowy, nie pozostający bez wpływu na
tempo rozwoju i tempo niwelowania różnić między regionami Unii
Europejskiej.

Polityka spójności priorytetem

Nic zatem dziwnego, że rząd Republiki Czeskiej, pełniący w tym
półroczu funkcję przewodnictwa w Radzie, za jeden ze swoich
priorytetów przyjął rozpoczęcie debaty nad przyszłym kształtem
polityki spójności. Międzynarodowa konferencja na ten temat obyła
się w dniach 26-27 marca 2009 w Pradze i zgromadziła delegacje
wszystkich państw członkowskich. Poza – co oczywiste ze względu na
tematykę – Danutą  Huebner, komisarz Komisji Europejskiej (KE)
ds. Polityki Regionalnej oraz Vladimirem Spidlą, komisarzem KE ds.
Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równych Szans, wśród prelegentów
nie zabrakło posłów Parlamentu Europejskiego, przedstawicieli
administracji rządowej oraz świata akademickiego. Dyskusja w czasie
dwóch dni konferencji koncentrowała się z jednej strony na
dotychczasowych doświadczeniach polityki spójności i wynikających z
nich lekcji na przyszłość oraz z drugiej, na koncepcie
zintegrowanego rozwoju lokalnego, stanowiącego jeden z coraz
bardziej nośnych zagadnień.

Spójność wciąż na czasie

W czasie praskiej konferencji przypomniano wiele wątków z
historii polityki regionalnej, później nazwanej polityką spójności,
jej założeń, celów i dotychczasowych doświadczeń. Powtórzono także
– wciąż dobrze brzmiące – hasła, przyświecające jej wdrażaniu, jak
choćby to, że polityka spójności to coś znacznie więcej niż projekt
gospodarczy – jej kluczowym motorem jest praktyczna realizacja idei
solidarności, której celem są ludzie i jakość ich życia.
Podkreślono wielokrotnie, że działania podejmowane w ramach
funduszy strukturalnych nie zastępują, ale uzupełniają niezbędne
dla rozwoju projekty państw członkowskich. Zwracano także
uwagę na fakt, że polityka spójności i fundusze strukturalne,
stanowiące narzędzia jej realizacji powinny aktywnie reagować na
zachodzące w rzeczywistości zmiany. Wśród tych najważniejszych
wymieniano problemy demograficzne, migrację,  skutki
globalizacji oraz problemy z zatrudnieniem – nasilone w okresie
kryzysu finansowego. Wskazywano na niezwykłą rolę innowacyjności i
to tak w zakresie techniki i technologii, jak innowacji
społecznych (nawet obniżenie emisji dwutlenku węgla nie może być
osiągnięte wyłącznie za pomocą innowacji technicznych). Co ciekawe,
parokrotnie podkreślano wagę dla przyszłej polityki spójności
doświadczeń Inicjatywy Equal, jako narzędzia społecznej
innowacji.

Dla kogo fundusze i po co

Wydaje się, że do tego miejsca, panowała powszechna zgoda.
Problemy zaczęły się kiedy dyskusja doszła do punktu
 związanego z efektywnością polityki spójności i
finansowaniem. Jak bowiem określić optymalne finansowanie? Czy
wszystkie regiony powinny być uprawnione do otrzymywania funduszy
strukturalnych? Czy w ogóle fundusze strukturalne są najlepszym
dostępnym instrumentem dla osiągnięcia wyznaczonych celów?

Tutaj już głosy były podzielone. Wśród panelistów byli tacy,
którzy zwracali uwagę na fakt, że w kategoriach makroekonomicznych
dowody na istotny wpływ funduszy strukturalnych są dalekie od
oczywistych. Podkreślali, że wielość celów w ramach każdego z
funduszy jest tak duża, że nie jest możliwe osiągnięcie ich
wszystkich, a nawet któregokolwiek, w stopniu znaczącym - właśnie z
powodu ich rozdrobnienia. Inni z kolei bronili tak skonstruowanej
polityki, argumentując, że rzeczywiście celów jest wiele, ale też
niektóre z nich są ściśle ze sobą powiązane, co zwiększa szansę na
ich skuteczne osiągnięcie. Nawet ci jednak podkreślali, że istnieje
kilka tzw. „rytualnych” celów, które muszą być wskazane w
programach operacyjnych, choć wiadomo, że ich osiągnięcie (a nawet
zbliżenie się do nich) graniczy z cudem. Najwięksi optymiści
wskazywali na istotne zmiany, powodowane przez politykę spójności,
ale i oni wymieniali głównie elementy związane z tzw. dobrym
rządzeniem. Na przykład jej wpływ na zdolność perspektywicznego
planowania przez odpowiednie władze czy coraz większe angażowanie
innych podmiotów w proces przygotowywania odpowiednich dokumentów.
Zwracano uwagę na fakt, że wskaźnik inwestycji jest znacznie wyższy
w regionach rozwiniętych niż w mniej rozwiniętych – te nadal
borykają się ze swoimi problemami.

Zgodzono się jednak co do kilku rzeczy: po pierwsze, zgodnie z
traktatem, celem polityki spójności jest minimalizowanie różnic
między regionami i to następuje (choć zakres tego postępu i jego
tempo mogą być przedmiotem sporu), po drugie w dyskusji nad
polityką spójności trzeba mieć jasno określony punkt wyjścia , w
przeciwnym razie bardzo trudno o jednoznaczne oceny, po trzecie
niezbędna jest lepsza ewaluacja polityki spójności, tak, aby nie
tylko przygotowywać stosowne raporty, ale przede wszystkim mieć
dobre rozeznanie w tym, co powinno znaleźć się w kolejnych
programach.

Kto rządzi: UE czy kraj

Kolejną kwestią, co do której wyrażano rozbieżne opinie
był podział kompetencji między Komisją Europejską a państwami
członkowskimi. Wśród 27 członków UE można bowiem znaleźć takie, jak
np. Bułgaria, które chciałyby więcej interwencji ze strony KE nie
tylko na etapie negocjacji programów operacyjnych, ale także w
czasie ich wdrażania. Inni członkowie uważają, że rola KE powinna
być ograniczona, do skutecznej realizacji programów potrzeba im
bowiem więcej elastyczności tak merytorycznej, jak
techniczno-administracyjnej. I w tym kontekście zgadzano się jednak
co do tego, że polityka spójności nie jest zwykłą dystrybucją
środków. Nie powinna więc na poziomie państwa członkowskiego
ograniczać się do filozofii: dajcie nam pieniądze, my już będziemy
wiedzieli co z nimi zrobić. Taka postawa z budowaniem spójności
społeczno-ekonomicznej w Europie nie ma – jak podkreślano – nic
wspólnego.  Musi więc znaleźć się jakiś sposób na to, aby
realizacja pojedynczych celów miała szansę ułożyć się w spójną,
europejską całość. Zagadnienie nie jest więc proste i choć
wydaje się, że beneficjentów funduszy strukturalnych dotyczy w
małym stopniu, to jednak ewentualne rozstrzygnięcia w tej sprawie
mogą to przekonanie zmienić.

Zwrócono także uwagę na ostatnio wprowadzane zagadnienie
spójności terytorialnej, która obok spójności społecznej i
ekonomicznej stać się ma kolejnym aspektem prowadzonej polityki.
Tutaj KE po opublikowaniu Zielonej księgi i zebraniu w procesie
konsultacji uwag ma przedstawić jaśniejsze rozumienie tego
zagadnienia i jego wpływ na przyszły kształt polityki
spójności. 

Udział obywateli

W dyskusjach pojawił się także temat roli w polityce
spójności regionalnych i lokalnych aktorów oraz konieczności
ich większego zaangażowania. Jeśli bowiem perspektywicznym
celem tej polityki jest poprawa jakości życia obywateli
europejskich, to mobilizowanie ich dla współokreślania jej
przyszłości, celów i metod realizacji stać się powinno
kluczowe. Trudno bowiem wyobrazić sobie na przyszłość dobre
zdiagnozowanie problemów i określenie kierunków działań inaczej niż
od poziomu lokalnego do europejskiego – przez regionalny i krajowy.
To, że głos społeczeństwa obywatelskiego powinien być bardziej
słyszalny, znalazło się także na liście konkluzji podsumowujących
ten etap dyskusji. 

Rozwój lokalny

Drugi wątek konferencji był równie ważny. Dotyczył bowiem
koncepcji zintegrowanego rozwoju lokalnego. Tutaj wśród panelistów
– teoretyków i praktyków – panował większy konsens. Zgadzano się,
że chcąc osiągnąć istotną poprawę tak w zakresie spójności
społeczno-ekonomicznej, jak jakości życia obywateli, trzeba położyć
silniejszy nacisk na rozwój lokalny. Tutaj właśnie zaczynają się
wszystkie zmiany, których niezbędnym warunkiem
jest osiągnięcie porozumienia co do kierunku rozwoju między
wszystkimi partnerami.  Wyraźnie także sygnalizowano
konieczność otwarcia się nie tylko na organizacje pozarządowe –
poprzez włączanie ich w tworzone na najniższym poziomie partnerstwa
– ale także na obywateli i zaproszenie ich do uczestnictwa w
procesie podejmowania decyzji.

W dyskusjach podnoszono bardzo wyraźnie zagadnienie tożsamości
społeczności lokalnej i obszaru będącego wynikiem administracyjnego
podziału. Zwracano uwagę na to, że nie zawsze i nie wszędzie są to
te same obszary. W tym jednak kontekście wśród panelistów panowała
zgoda, że wobec takich możliwych rozbieżności wagi nabiera
przesunięcie punktu ciężkości z administracyjnego punktu widzenia
na szersze rozumienie „lokalności” oraz networking, partnerstwo i
otwarcie na współpracę z innymi. Stwierdzono bardzo wyraźnie, że
nie ma jednego skutecznego modelu rozwoju. Tu pojawia się miejsce
na poważną rolę KE, która mogłaby pokazywać i promować przykłady z
sukcesem prowadzonych działań na rzecz rozwoju lokalnego.
Przedstawiciele KE przyznali, że zdają sobie sprawę z roli, którą
Komisja mogłaby pełnić. Także dlatego już niebawem Komisja zamierza
zorganizować serię „okrągłych stołów”, dotyczących różnych aspektów
zintegrowanych programów rozwoju. Wnioski z planowanych debat
stanowić będą cenny materiał przed rozpoczęciem kolejnego okresu
programowania, tzn. po 2013 roku.

Tu znów więc nastąpił powrót do przyszłości polityki
spójności. Jeśli bowiem rzeczywiście chcieć tworzyć zintegrowane
plany rozwoju lokalnego, jako podstawowe narzędzie realizacji tejże
polityki, to trzeba także odpowiedzieć na pytanie czy obecnie
funkcjonujące fundusze strukturalne spełniają swoją rolę. Być może
lepiej wypełniałby ją jeden, specyficzne na to przeznaczony
fundusz. Lokalnym partnerom nie jest bowiem łatwo zrozumieć to, że
na zintegrowane programy (uwzględniające np. transport,
infrastrukturę, zatrudnienie, ochronę zdrowia) muszą aplikować do
różnych funduszy.

Na koniec zwrócono także uwagę na fakt, że
słownictwo stosowane do opisu tego obszaru polityki
unijnej z trudem tylko można nazwać przyjaznym dla odbiorcy.
Polityka spójności, spójność terytorialna, fundusze strukturalne -
konia z rzędem zwykłemu przechodniowi, który zrozumie, o co w tym
chodzi. Nie wymyślono, rzecz jasna, zastępczych, lepiej brzmiących
sformułowań. Ale nawet sam fakt zauważenia problemu, istotnego –
jak się wydaje - z punktu widzenia rozumienia i akceptacji przez
obywateli w Europie prowadzonych działań, zasługuje na
odnotowanie. Może kiedyś uda się wypracować określenia, które
będą mówić więcej i brzmieć bardziej
zachęcająco. 

Miejsce dla NGOs

Widać więc, że rozpoczynająca się dyskusja na temat
przyszłości polityki spójności nie dotyczy tylko makroekonomicznych
wskaźników osiągnięcia celu czy kwot pozostających do dyspozycji
poszczególnych państw członkowskich. Uwzględnia ona także przeszłe
i obecne doświadczenia w zakresie obciążeń administracyjnych dla
beneficjentów, złożoności i poziomu komplikacji procedur, o czym
organizacje pozarządowe aplikujące po środki strukturalne wiedzą
doskonale. Dyskusja dotyczy więc tak roli Komisji Europejskiej,
która mogłaby – zwłaszcza tam, gdzie praktyka codziennej współpracy
i realizacji zasady partnerstwa pozostaje daleka od ideału – być
większa i wykraczająca poza funkcje kontrolne. Rozważania dotyczące
przyszłości polityki spójności – w tym sposobu funkcjonowania i
zakresu funduszy strukturalnych – dotyczą także poziomu lokalnego –
uwagi, doświadczenia i komentarze w zakresie zintegrowanych
programów lokalnych mogą okazać się bardzo przydatne.

A zatem i organizacje pozarządowe mogą mieć w tej sprawie coś
do powiedzenia. Żeby jednak zdążyć na odpowiedni moment ze swoim
stanowiskiem trzeba go zawczasu przemyśleć i przygotować oraz
śledzić toczącą się dyskusję. To jest oczywiście trudne i
czasochłonne, ale w przeciwnym razie pozostanie – jak dotychczas
 – udział w konsultacjach gotowych programów
operacyjnych.