Publicystyka - ngo.pl

Na początku 2016 roku w całej Polsce zaczęły działać punkty bezpłatnego poradnictwa prawnego. Większość rozpoczęła pracę w styczniu, niektóre od lutego. W Warszawie utworzono 35 punktów, z czego 18 prowadzonych przez organizacje pozarządowe. Podstawą utworzenia punktów była uchwalona w połowie 2015 roku ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. Systemem zarządza Ministerstwo Sprawiedliwości. Punkty organizowane są przez samorządy powiatowe.

Od stycznia do listopada 2016 roku Instytut Spraw Publicznych monitorował działanie ustawy o poradnictwie. Powodem rozpoczęcia monitoringu były krytyczne uwagi ekspertów – płynące z NGO, samorządów, korporacji prawniczych – na temat ostatecznego kształtu ustawy oraz obawy, że system nie będzie działał efektywnie.

Na etapie prac nad ustawą organizacje pozarządowe wnosiły wiele uwag. Wynikały one z doświadczeń fundacji i stowarzyszeń. Sektor pozarządowy przypominał, że w zakresie nieodpłatnego poradnictwa ma największe doświadczenie i od lat pracuje nad efektywnymi rozwiązaniami. Niestety tylko niektóre z uwag organizacji pozarządowych zostały uwzględnione.

Prowadząc monitoring ISP uwzględnił raport Ministerstwa Sprawiedliwości za trzy kwartały 2016, wyniki sondażu CBOS przeprowadzonego w styczniu i w listopadzie (na zlecenie ISP), dane z 220 powiatów, wyniki ankiet od organizacji pozarządowych i samorządów oraz różne inne, zbierane w ciągu całego roku, informacje. Wyniki badania przestawili 19 grudnia, na spotkaniu w ISP, Tomasz Schimanek – ekspert ISP i Agata Winiarska – ekspertka, koordynatorka programu "Obywatel i Prawo".

W 2016 roku w całym kraju uruchomiono 1524 punkty, w tym 642 prowadzone przez NGO. Punkty działały pięć razy w tygodniu przez cztery godziny dziennie i w pierwszych trzech kwartałach 2016 roku udzieliły 294 879 porad.

To oznacza, że średnio dziennie w punkcie udzielana jest tylko jedna porada – co wskazuje na brak efektywności systemu. Jeżeli weźmiemy pod uwagę, że wynagrodzenie prawnika za dyżur to około 234 złotych, widać także wysokie koszty, jakie wiążą się z poradnictwem.

Co jest przyczyną tak niewielkiej liczby zainteresowanych? Eksperci zwracają przede wszystkim uwagę na fakt, iż ustawa wciąż, pomimo zgłaszanych uwag, ogranicza dostęp do poradnictwa. Do nieodpłatnej porady uprawnione są osoby, które otrzymują świadczenia z pomocy społecznej, posiadacze Karty Dużej Rodziny, kombatanci, weterani, osoby poniżej 26. roku życia oraz takie, które ukończyły 65 lat. Oprócz tego ofiary klęsk żywiołowych i katastrof. Nowelą dodano do listy grup uprawnionych tylko kobiety w ciąży – będą mogły korzystać z porad od stycznia 2017 r.

Na etapie prac nad ustawą organizacje podkreślały, że takie uregulowanie wyklucza przeważającą część społeczeństwa.

Pozbawione dostępu do pomocy zostały np. osoby z niepełnosprawnościami, doznające przemocy, w żałobie, w długach, samotnie wychowujący dzieci. Obecnie, nawet jeżeli prawnik nudzi się podczas dyżuru, nie może – zgodnie z ustawą, udzielić porady takiej osobie.

W ustawie ograniczono także zakres porad, wyłączając niektóre dziedziny prawa – np. prawo handlowe. Prawnicy nie mogą także sporządzać niektórych pism.

Eksperci ostrzegali, że to wszystko da efekt „pustych dyżurów”, za które będzie płacić państwo. Wygląda na to, że spełniają się te przewidywania.

Podczas spotkania w ISP podkreślono także konieczność precyzyjniejszego określenia w ustawie zadań z zakresu edukacji prawnej. W chwili obecnej zapisany jest w niej tylko bardzo ogólny obowiązek organów administracji.

Z informacji zamieszczanych w portalu ngo.pl wynika, że część samorządów dopisywała to zadanie do ogłoszeń w konkursach dla organizacji pozarządowych. Problem jednak w tym, że za zadaniem nie szły żadne środki. Przypomnijmy, że dotacja, którą otrzymywała organizacja w 2016 wynosiła 4995,50 miesięcznie na punkt (20 godzin pracy prawnika w tygodniu).

Niska świadomość prawna społeczeństwa to także jeden z powodów niskiego zainteresowania punktami poradnictwa.

Podczas spotkania zwracano także uwagę na brak informacji o punktach. Z zaprezentowanych badań CBOS wynika, że spośród osób, które w 2016 roku poszukiwały poradnictwa, 44% nie wiedziało o ich istnieniu (44% w styczniu i 42% w listopadzie). Z tych samych badań wynika, że Polacy w 2016 r. rzadko korzystali z pomocy prawnej (ok. 10%) i głównie wybierali pomoc odpłatną. Ci, którzy wybierali pomoc nieodpłatną, korzystali z kolei przede wszystkim z oferty organizacji pozarządowych, parafii oraz ośrodków pomocy społecznej.

Warto zwrócić w tym miejscu uwagę na kilka ciekawych faktów. Z monitoringu wynika, iż liczba porad udzielanych przez organizacje w punktach jest mniejsza niż liczba porad udzielanych przez radców prawnych i adwokatów. Z drugiej jednak strony badania pokazują, że ludzie generalnie chętniej korzystają z porad NGO niż z porad punktów nieodpłatnej pomocy prawnej.

Przyczyny takiej sytuacji mogą być różne. Jedną z nich może być to, że ludzie cenią określone organizacje pozarządowe, a w punkcie nieodpłatnej pomocy organizacja jest anonimowa, prowadząc działania poza swoją siedzibą.

Mniejsza liczba porad udzielanych przez organizacje w punkcie może wynikać z lokalizacja punktów. Korporacje prawnicze częściej prowadzą punkty w „lepszych” miejscach. Z informacji organizacji pozarządowych wynikało, że podziału punktów pomiędzy organizacje i izby radcowskie / adwokackie dokonywano w różny sposób. Część powiatów losowała, część wybrała „na oko”, część dała pierwszeństwo wyboru adwokatom i radcom tłumacząc, że ustawa zobowiązuje powiaty do podpisania umów najpierw z nimi.

Lokalizacja punktu nie jest bez znaczenia. Niektóre znajdują się w pewnej odległości od dużych miast (np. Czerwińsk – 22 km od Zielonej Góry, Michałów – 43 km od Białegostoku). Z badania ISP wynika, że mieszkańcy wsi i małych miejscowości korzystają z porad znacznie rzadziej.

Weryfikacja jakości

Podczas seminarium zwracano również uwagę na fakt, iż system nie bada jakości udzielanej pomocy. Określenie mechanizmów weryfikacji jakości świadczonej pomocy to jedna z rekomendacji. Wskazano również dodatkowe dane, które powinien zbierać system – zbierane są informacje na temat liczby porad, ale już nie liczby osób.

Początkowo to, kto ma prowadzić porady prawne w punktach, budziło kontrowersje. Ostatecznie ustalono, że połowę punktów powiat można powierzyć do prowadzenia organizacjom pozarządowym, a pozostałe prowadzić mają adwokaci i radcowie.

W czasie dyskusji nad ustawą organizacje podnosiły, że mają większe niż adwokaci i radcowie doświadczenie w tego typu poradnictwie. Chodziło o to, żeby w pełni wykorzystać ich kompetencje: obsługi klienta z uwzględnieniem jego szczególnych potrzeb, doświadczenia związane z prowadzeniem spraw precedensowych, litygacją strategiczną, metody zespołowej pracy z klientem.

Chodziło także o to, żeby wykorzystać zasoby różnych podmiotów świadczących porady – także publicznych – i podjąć próbę zbudowania spójnego systemu. Podkreślano konieczność uwzględnienia w nim poradnictwa specjalistycznego, uwzględniającego specjalne potrzeby niektórych grup (np. osób niepełnosprawnych). Zamiast tego ustawa w zasadzie ograniczyła budowę systemu do utworzenia punktów i „dokleiła” organizacje do takiej bardzo uproszczonej koncepcji.

W ustawie przyjęto rozwiązanie, według którego powiat otrzymuje dotację z budżetu państwa na realizację zadania z zakresu administracji rządowej – poradnictwa prawnego. Ta dotacja w 2016 r. wynosiła 5150 zł miesięcznie na punkt. Z tego 3%, czyli 154,50 zł miesięcznie otrzymywał powiat na pokrycie wszystkich kosztów obsługi organizacyjno-technicznej.

Z jednej strony widać duże zainteresowanie organizacji udziałem w konkursach na prowadzenie punktów. Z drugiej jednak, duża część znanych organizacji poradniczych w ogóle nie prowadzi punktów. W kilkudziesięciu powiatach nie ma w ogóle punktów prowadzonych przez NGO. W skali kraju organizacje nie wyczerpały całej puli – prowadziły 642 punkty z 743 dla nich przeznaczonych.

Podczas spotkania wskazywano na wiele możliwych przyczyn takiego stanu rzeczy. Jednym z powodów może być fakt, że w jednym miejscu działa wiele wysoko wykwalifikowanych organizacji, a w innym nie ma ich w ogóle.

W 2015 roku ngo.pl pytało starostwa, czy dzieląc punkty pomiędzy korporacje i NGO sprawdzają, czy w danym miejscu działają organizacje. Na 30 zapytanych starostw żadne nie odpowiedziało, że tak robi. Można więc wyobrazić sobie sytuację, że w gminie, w której działa dobrze rozwinięte NGO-sowe biuro porad, poradnictwo zostało powierzone adwokatowi, i na odwrót. Z drugiej jednak strony ustawa nie zobowiązuje samorządów do podejmowania takich działań. I nie przekazuje im środków, które pozwoliłyby na rozwijanie systemu.

Na etapie prac nad ustawą zwracano uwagę na to, że dobrze zaplanowany system mógłby spowodować powstanie organizacji poradniczych tam, gdzie ich nie ma. Co byłoby pożądane, bo rozwój organizacji to rozwój społeczeństwa obywatelskiego. Dzięki temu obywatele mieliby też lepszy dostęp do wsparcia rozmaitego rodzaju – fundacje i stowarzyszenia, rozwijając się, mogłyby je zaoferować. Wymagałoby to jednak zmian w całym systemie.

Na etapie prac obawiano się, że wejście w życie ustawy spowoduje ograniczenie możliwości prowadzenia poradnictwa prawnego poza systemem (państwo przestanie je finansować), co z kolei może pozbawić dostępu do pomocy obywali nieuprawnionych do korzystania z pomocy prawnej w punktach.

Monitoring potwierdził, że te obawy były zasadne. Wdrożenie ustawy spowodowało ograniczanie lub likwidację poradnictwa prawnego prowadzonego wcześniej przez niektóre organizacje. Organizacje ograniczyły prowadzoną działalność poradniczą. Pewna część samorządów zrezygnowała z finansowania. W konsekwencji osoby nieuprawnione do korzystania z pomocy systemu mają słabszy dostęp do pomocy oferowanej przez organizacje poza systemem. To pogarsza sytuacje osób, które nie mogą skorzystać z pomocy punktów.

Pod koniec listopada 2016 r. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy rozstrzygnął konkurs na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej. Był to drugi konkurs – po raz pierwszy punkty pomocy organizowano pod koniec 2015 r.

Organizacjom pozarządowym, tak jak w zeszłym roku powierzono prowadzenie 18 punktów. W 2017 roku prowadzić je będzie jedenaście organizacji. Większość – siedem z nich prowadzić będzie po jednym punkcie, dwie prowadzić będą dwa punkty, jedna trzy i jedna cztery.

Jak przestrzegać prawa w NGO, jakie przepisy są ważne dla NGO – dowiesz się w serwisie poradnik.ngo.pl.