Publicystyka - ngo.pl

Budowę systemu nieodpłatnej pomocy prawnej zapowiedziała jesienią 2014 r. Ewa Kopacz. Prace nad ustawą powierzono Ministerstwu Sprawiedliwości. Projekt od początku budził kontrowersje – wąsko określono grupę osób uprawnionych do uzyskania porady, ograniczono także ich zakres. Jedną ze spornych kwestii było także to, kto będzie w prowadził poradnictwo.

Początkowo porad prawnych udzielać mieli wyłącznie adwokaci i radcowie. Organizacje mogły objąć część punktów poradnictwa, ale pod warunkiem, że zatrudnią adwokata albo radcę. Fundacje i stowarzyszenia zwracały uwagę na to, że ich prawnicy często nie mają aplikacji, ale ich kompetencje są bardzo wysokie, bo tego typu poradnictwo, wymaga też tzw. „miękkich” umiejętności – czyli nawiązywania kontaktu z klientem, wsparcia w kryzysie. Dodatkowo wskazywały na swoje duże doświadczenie, wypracowane standardy i metody pracy. Izby adwokackie i radcowskie stały jednak na stanowisku, że wyłącznie aplikacją gwarantuje wysoką jakość porad. Tę opinię zdawało się podzielać również ministerstwo. Wyglądało na to, że nowy system nie uwzględni pozarządowych podmiotów, które prowadziły poradnictwo do tej pory i nie wykorzysta ich zasobów.

Ostatecznie ministerstwo uwzględniło część uwag. Rozszerzono w pewnym stopniu grupę odbiorców i zakres poradnictwa. Ustalono, że powiaty powierzą organizacjom połowę punktów i będą w nich mogli dyżurować prawnicy bez aplikacji. W pozostałych miejscach dyżurować będą adwokaci i radcowie na podstawie umów z powiatem. Pozornie dokonano więc zmian, których domagały się organizacje. Tak naprawdę jednak kwestii wykorzystania ich potencjału nie rozstrzygnięto.

Ustawa wchodzi w życie 1 stycznia 2016 r. Punkty ruszyć mają na początku przyszłego roku. Wiele powiatów już ogłosiło konkursy na prowadzenie punktów, inne jeszcze czekają.

W ustawie przyjęto rozwiązanie, według którego powiat otrzymuje dotację z budżetu państwa na realizację zadania z zakresu administracji rządowej – poradnictwa prawnego.  Ta dotacja w 2016 r. wynosi 5150 zł miesięcznie na każdy punkt. Liczba punktów w powiatach zależy od liczby mieszkańców. W niektórych punkt ma być tylko jeden, w innych kilkanaście (najwięcej w powiecie m.st. Warszawy – 18, nieco mniej w Krakowie – 15).

Kwota, którą otrzymuje powiat dzielona ma być w proporcji 97% do 3% (także w punktach, w których zatrudnieni będą radcowie i adwokaci). Większa część – 97%, czyli 4995,50 zł miesięcznie, trafi do organizacji – i o taką kwotę organizacja wnioskuje biorąc udział w konkursie. Organizacja wybierana ma być na rok. Z ustawy nie wynika, czy może otrzymać roczną dotację w całości, ale pytani o to urzędnicy, w większości powiatów odpowiadają, że nie – bo ustawa przewiduje comiesięczne obowiązki sprawozdawcze.

Mniejsza kwota – 3%, czyli 154,50 zł miesięcznie, ma być przeznaczona na pokrycie kosztów obsługi organizacyjno-technicznej. Te pieniądze zostają w dyspozycji urzędników powiatu, którzy muszą wydać je na działanie punktu.

Czy 154,50 zł to dużo?

Samorządowcy zgodnie twierdzą, że pieniędzy jest za mało. Gminy wprawdzie udostępniają lokale nieodpłatnie, ale trzeba je wyposażyć i utrzymać. Ledwo starczy na prąd i światło. A trzeba znaleźć jeszcze pieniądze na środki czystości, materiały biurowe, zapłacić za połączenia i internet. Samorządy szukają w swoich zasobach mebli i komputerów, nie wszystkie problemy da się jednak rozwiązać – tam gdzie punktów jest kilkanaście przydałby się np. ktoś do ich nadzorowania.

Niektórzy urzędnicy zwracają uwagę, że koszty administracyjne kwalifikowane są w projektach na poziomie 10, a nie 3, procent. Szacują, że powiat będzie musiał dołożyć nawet 3 razy więcej niż wynosi kwota, którą otrzymają – co z kolei nie jest możliwe, bo dotowanie zadania rządowego ze środków samorządowych może zostać uznane za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Jeżeli chodzi o programy prawne ministerstwo stoi na stanowisku, że samorządy mogą je kupić, jeżeli znajdą środki, ale ogólnie powinny dysponować nimi organizacje. W większości punktów, sprzęt komputerowy pochodzić będzie z gmin lub powiatów, ale są także tacy urzędnicy, których zdaniem dostęp do komputera, czy telefonu komórkowego, powinien prawnik zapewnić sobie sam. Nie jest jasne, czy tego typu wydatki pokryć będzie można z dotacji.

Czy można ogłosić konkurs dotacyjny nie wiedząc, na co organizacja będzie mogła wydać dotację? Okazuje się, że można. Kwestia możliwego przeznaczenia dotacji jest na ten moment bardzo różnie interpretowana. Wątpliwości dotyczą tego, czy organizacja może pokryć z dotacji wydatki, czy wyłącznie koszty prawniczego wynagrodzenia.

Od urzędników udzielających informacji o konkursach uzyskać można trzy różne odpowiedzi:

• Pierwsza – wszystkie pieniądze muszą pójść na umowy.
• Druga – wprawdzie nie wszytko musi być na umowy, ale taki wniosek będzie dobrze wyglądał.
• Trzecia – organizacja sama decyduje, jak zrealizuje zadanie i nawet powinna uwzględnić inne koszty jego obsługi.

Analizując przepisy ustawy trudno zrozumieć te wątpliwości. Ustawa stanowi, że: „dotacja na finansowanie zadania jest przeznaczana w 97% na wynagrodzenia z tytułu umów, o których mowa w art. 6, natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 – na rzecz wyłonionej organizacji pozarządowej.” Art. 6 dotyczy punktu, w którym pomoc prawna udzielana jest przez adwokata i radcę. Art. 11 takiego, w którym udzielana jest przez organizację. We fragmencie, który mówi o NGO, brak jakiegokolwiek zastrzeżenia, że pieniądze muszą pójść wyłącznie na umowy.

Zaznaczenia wymaga, iż punkt musi mieścić się w lokalu samorządowym. Ministerstwo wyjaśniło, że prowadzenie porad w miejscu działania NGO nie jest możliwe, bo ustawa wyłączyła możliwość pozyskiwania prywatnych lokali na potrzeby prowadzenia punktów (nie wiadomo jednak, jak interpretować sytuację, w której NGO jest w lokalu samorządowym). Brak więc ewidentnych kosztów NGO dotyczących utrzymania lokalu – czynsz, światło.

Ministerstwo odniosło się do kwestii przeznaczenia dotacji nieostro. Wyjaśniło, że powiat, który sztywno określi części, którą trzeba przeznaczyć na wynagrodzenia, eliminuje możliwość współpracy z wolontariuszami – z czego wynika, że powiat nie powinien narzucać, jaka część ma ich na wynagrodzenia. Ale z drugiej strony zaznaczyło, że: „ostateczna decyzja należy do organu ogłaszającego konkurs” – co oznacza, że uważa, że powiat może to zrobić. Taka interpretacja jest zdaniem niektórych prawników zgodna, a zdaniem innych, niezgodna z przepisami ustawy.

Część urzędników starostw ze zrozumieniem podchodzi do kwestii kosztów po stronie organizacji – takich jak koszty księgowania, prowadzenia rachunku bankowego (bo „organizacja powinna o siebie zadbać”). Część jednak zupełnie nie. Tych ostatnich pytanie o koszty administracyjne bardzo dziwi – ich zdaniem rola organizacji powinna ograniczyć się do delegowania współpracownika, co nie rodzi po jej stronie żadnych kosztów. Takie podejście powoduje też, że organizacjom, które chcą pokryć jakieś inne koszty, przypisywane są złe intencje.

Jak wiele znajdzie się więc organizacji, które złożą wnioski o dofinansowanie wiedząc, że ich rola ogranicza się do wyznaczenia pracownika?

Analizując kwestię przeznaczenia dotacji trzeba zauważyć jeszcze, że ustawa przewiduje min. 80 godzin porad w każdym punkcie miesięcznie. To oznacza, że organizacja, która przeznaczy 100% na wynagrodzenia prawnicze, może zapłacić prawnikom ok. 60 zł brutto za godzinę. W toku prac nad ustawą kwestia stawek godzinowych była intensywnie krytykowana przez środowiska adwokatów i radców – uznano, że znacznie odbiega od stawek rynkowych.

Chociaż w ustawie nie zapisano, że poradnictwo prowadzić mogą wyłącznie adwokaci lub radcowie, organizacja, która zechce zaproponować powiatowi porady świadczone przez innych prawników, będzie się musiała napracować wykazując ich kwalifikacje. Z rozmów ze znaczną częścią urzędników – zwłaszcza tych, którzy nie współpracowali jeszcze z organizacjami, wynika, że umowa z adwokatem lub radcą byłaby „pożądana”. Istnieje pewne ryzyko, że wielu oceniających konkursy w większym stopniu doceni uprawnienia adwokackie, niż doświadczenie lub inne umiejętności NGO. Zwłaszcza, że w pozostałych punktach powiaty muszą zatrudnić adwokata lub radcę.

Jak dokonano podziału punktów pomiędzy organizacje i izby radcowskie i adwokackie? Różnie. Część powiatów losowała, część wybrała „na oko”, część dała pierwszeństwo wyboru adwokatom i radcom tłumacząc, że ustawa zobowiązuje powiaty do podpisania umów najpierw z nimi. Na 30 zapytanych starostw, żadne nie odpowiedziało, że wybór uzależniło od tego, czy na danym terenie działają organizacje.  Można, więc wyobrazić sobie sytuację, w gminie, w której działa dobrze rozwinięte ngo-sowe biuro porad, poradnictwo zostało powierzone adwokatowi i na odwrót.

W niektórych powiatach przyjęto rozwiązanie, według którego dwa punkty istnieją w tym samym miejscu i przed południem dyżurują w nich radcowie, a po południu organizacja. Istnieją powiaty, w których NGO powierzono prowadzenie punktów mobilnych – każdego dnia w innym miejscu.

Lokalizacja punktu nie jest bez znaczenia. Niektóre znajdują się w pewnej odległości od dużych miast (np. Czerwińsk – 22 km od Zielonej Góry, Michałów – 43 km od Białego Stoku), a system nie daje zbyt wielkich możliwości finansowania kosztów przejazdu.

Część powiatów uważa, że prawnik może przyjmować klientów jednocześnie prowadząc ich rejestrację. Część widzi konieczność zorganizowania zapisów przy pomocy własnych zasobów (wstępna selekcja pozwoliłaby skierować osoby potrzebujące innej pomocy, niż porada w inne miejsce), ale jeszcze nie wie, jak to zrobić.

W jednym powiecie wytłumaczono, że wyżej zostaną ocenione oferty organizacji, które obsługę recepcyjną zaoferują w swoim zakresie.

Ustawa przewiduje, że w ramach konkursów organizacjom powierzyć można zadanie, jakim jest edukacja prawna społeczeństwa, dopisano ją więc do ogłoszonych konkursów – jako kryterium oceny wniosku. W jaki sposób organizacje prowadzić mają edukację prawną bez pieniędzy – nie wiadomo.

Samorządy muszą wyłonić organizacje do 15 grudnia 2015 r., co oznacza, że do końca października powinny były ogłosić konkursy. Nie wszystkie je jednak ogłosiły. Dlaczego? Problem związany jest z procedurą uchwalania budżetów samorządowych. Aby ogłosić konkursy powiaty muszą posiadać przyjęty uchwałą zarządu projekt uchwały budżetowej – mają na to czas do 15 listopada. Szybciej nie zawsze można to zrobić, bo wprowadzenie wydatków do budżetu jest warunkowane innymi procedurami. Część prawników jest zdania, że pomimo tego konkursy na prowadzenie poradnictwa powinny były zostać przeprowadzone, prawnicy niektórych powiatów kazali jednak się wstrzymać.

Zdaniem wielu samorządowców ustawa w obecnym kształcie jest trudna do zaakceptowania. Powiaty zwracają uwagę, że ich sytuacja jest w tej chwili podobna do sytuacji organizacji – brakuje im środków. Brakuje też czasu na wdrożenie ustawy.

W czasie dyskusji nad projektem ustawy przedstawiciele organizacji podnosili, że wprowadzane zmiany mają uspokoić środowiska ustawione opozycyjnie do projektu, ale nie powodują tak naprawdę zasadniczych zmian. Ekspertom ze środowiska pozarządowego chodziło o to, żeby realnie uwzględnić doświadczenia organizacji – związane z prowadzeniem spraw precedensowych, litygacją strategiczną, metodami zespołowej pracy z klientem. Chodziło także o to, żeby wykorzystać zasoby różnych podmiotów świadczących porady – także publicznych i podjąć próbę zbudowania spójnego systemu.

Czy to się uda? Przyglądając się początkom wdrażania ustawy, można mieć wątpliwości.

Więcej informacji, jak przestrzegać prawa w NGO, jakie przepisy są ważne dla NGO – znajdziesz w serwisie poradnik.ngo.pl.