Publicystyka - ngo.pl

Władze gminy zdecydowały o likwidacji szkoły we wsi. Dzieci będą dojeżdżać do większej miejscowości, oddalonej o 10 km, w której znajduje się nowoczesna, duża placówka. Rodzice, dzieci, wójt wsi protestują. Chcą ratować szkołę. Postanawiają założyć stowarzyszenie i przejąć jej prowadzenie. Mobilizują się, aby przejść rejestrację organizacji w sądzie, aby prowadzić trudne rozmowy z władzami samorządowymi (które niekoniecznie są zadowolone z takiej inicjatywy), aby zebrać kadrę nauczycielską, aby przygotować pomieszczenia na przyjęcie dzieci w nowym roku szkolnym. Nastaje 1 września, a pracy i kłopotów nie ubywa…

– A nawet wręcz przeciwnie – tych kłopotów pojawia się coraz więcej, bo prowadzenie szkoły przez organizację pozarządową, nawet przy najlepszych intencjach, nie jest sprawą łatwą. Tym bardziej, jeśli podejmują się tego osoby, które do tej pory nie prowadziły nie tylko placówki oświatowej, ale też na przykład stowarzyszenia – mówi Marta Makuch, szefowa Centrum Inicjatyw Obywatelskich (CIO) ze Słupska. – Sporo przypadków powierzania organizacjom pozarządowym prowadzenia szkół to najlepsze przykłady, jak nie należy zlecać realizacji zadań publicznych, szczególnie usług publicznych.

Kluczem do mądrego zlecania realizacji usług publicznych w samorządach jest przede wszystkim odpowiedź na pytanie, czego chce samorząd.

– Czyli jakie usługi są potrzebne w naszej gminie, a także jak, na jakim poziomie i przez kogo mają być one dostarczane mieszkańcom – wyjaśnia Marta Makuch.

Model, przetestowany w 17 jednostkach samorządu terytorialnego, skierowany jest przede wszystkim do samorządów. Korzystając z niego, urzędnicy mogą, po pierwsze, podjąć decyzję o zmianie sposobu realizowania usług społecznych w danej gminie, po drugie – przeprowadzić tę zmianę w kontrolowanych warunkach (czyli z uwzględnieniem ryzyka i zgodnie z przepisami), po trzecie – wzmocnić potencjał organizacji, które mogą być realizatorami usług publicznych i wreszcie po czwarte – skutecznie monitorować i oceniać jakość zakontraktowanych usług publicznych.

W Modelu opisano cztery typy zlecania zadań publicznych. Każdy z nich odpowiada na inne problemy, pojawiające się w zlecaniu zadań publicznych organizacjom pozarządowym i w ich realizacji. Jednym z tych typów jest zlecanie instytucji.

Według autorów Modelu zlecenie takie to „prowadzenie trwałej instytucji o charakterze publicznym, świadczącej usługi na rzecz społeczności” .

– W wielu samorządach współpraca z organizacjami pozarządowymi opiera się głównie na wspieraniu aktywności społecznej. Tymczasem zakres realizowanych przez organizacje zadań może być znacznie większy – przekonuje Marta Makuch.

Te „duże zadania” to np. prowadzenie domu pomocy społecznej, szkoły, domu kultury, schroniska dla bezdomnych, świetlicy środowiskowej (prowadzenie tych instytucji przez samorząd wynika np. z ustaw), centrum dla organizacji pozarządowych czy świetlicy wiejskiej (to może wynikać z kolei z przepisów lokalnych).

Samorząd może przekazać prowadzenie istniejącej już i zakorzenionej w świadomości społecznej instytucji (np. szkoły), jak i nowo powołanej (np. centrum aktywności lokalnej). W obu przypadkach wiąże się to z koniecznością posiadania odpowiedniej bazy (infrastruktury), która przekazywana jest przez samorząd lub pozostaje w dyspozycji organizacji, ale samorząd ponosi koszty jej utrzymania (w ramach zleconego zadania). Ponad to organizacja, podejmująca się takiego zadania, powinna posiadać wiedzę merytoryczną dotyczącą obszaru, w jakim działa dana instytucja, stabilną kadrę, umiejętność zarządzania oraz wiarygodność i zaufanie mieszkańców.

Samorządy niechętnie przekazują organizacjom instytucje do prowadzenia, m.in. dlatego, że nie mają zaufania do „zewnętrznych” wykonawców lub chcą mieć bezpośredni wpływ na to, jak dana usługa wygląda i jest dostarczana. Często także nie dostrzegają możliwości i korzyści z tego płynących.

– Zastosowanie wskazówek opisanych w Modelu pozwala na podjęcie decyzji, czy w ogóle zlecić dane zadanie organizacji pozarządowej – mówi Makuch. – Urzędnicy mogą sprawdzić, czy to się opłaca pod względem ekonomicznym i społecznym. Ostatecznie można stwierdzić, że to zadanie nie zostanie zlecone. Bo nie ten czas, bo nie ma organizacji, która byłaby w stanie się go podjąć. Warto jednak taką czy inną decyzję podjąć na podstawie racjonalnych przesłanek, a nie tylko odczuć, emocji czy pod wpływem nacisków opinii społecznej.

Jednym z bardzo istotnych elementów zaproponowanego w MKUS procesu jest przygotowanie do zmiany.

– Bardzo często samorządy decydują się na zlecenie organizacjom realizacji jakiejś usługi, w tym także prowadzenia instytucji, dlatego, że na przykład szukają oszczędności. Albo dlatego, że do lokalnych władz docierają bardzo już niezadowolone głosy mieszkańców, alarmujących o nieprawidłowym działaniu tej czy innej instytucji, dostarczającej usługi publiczne. Takich sytuacji chcemy właśnie unikać. Nasz Model może pomóc podjąć odpowiednie działania, zanim takie emocje się pojawią – mówi Grażyna Bolewska, koordynatorka projektu „Od partnerstwa do kooperacji”. – Chodzi bowiem o to, aby w zlecaniu zadań, zlecaniu usług publicznych nie było przypadkowości, ale by były to w pełni świadome decyzje, odpowiadające na realne potrzeby mieszkańców.

Lokalna administracja musi sobie odpowiedzieć na szereg pytań, np. jakiej usługi w danym środowisku brakuje lub dlaczego ta, która jest dostarczana, budzi niezadowolenie. Jaki powinien być standard tej usługi? Do jakich grup mieszkańców powinna trafiać? Jakie mogą być koszty jej dostarczania? A jakie koszty jej niedostarczania? Kto może lub powinien ją w danej miejscowości realizować? Jakimi zasobami powinien dysponować? Na jak długo zadanie to może lub powinno zostać przekazane? Twórcy Modelu rekomendują, aby odpowiedzi na te pytania poszukiwać wspólnie z podmiotami zainteresowanymi realizacją danego zadania, usługi.

– Często samorządy tłumaczą się tym, że nie ma na ich terenie organizacji, na tyle doświadczonej i dysponującej ludźmi z takimi kompetencjami, które są potrzebne do prowadzenia danej instytucji – przyznaje Bolewska. – Ale to nie zawsze jest realna przeszkoda. Nierzadko po prostu brakuje odwagi, aby podjąć pewien wysiłek i ryzyko.

Twórcy Modelu podkreślają, że proponowany przez nich proces pozwala także na wzmocnienie lokalnych organizacji pozarządowych lub na poszukanie partnera poza daną miejscowością czy gminą.

• Wspólne wypracowanie standardu pozwala nie tylko poznać potrzeby mieszkańców, ale także zbadać, czy wśród organizacji mamy potencjalnych partnerów do realizacji takiego zadania – mówi Marta Makuch. – A jeśli się okaże, że takich zasobów nie ma w gminie lub są niewystarczające, można ich poszukać na zewnątrz lub zdecydować się na pracę z wybraną organizacją i wzmocnić ją, przygotować do przejęcia takiego zadania.

Czy to nie grozi z kolei posądzeniami o korupcję, kumoterstwo? Sprzyjanie jednej organizacji?

– Moim zdaniem nie ma tutaj miejsca ani na takie sytuacje, ani na taki negatywny odbiór, ponieważ od początku w ten proces włączani są różni lokalni aktorzy, jest to otwarte i przejrzyste – uważa Bolewska. – Czas przeznaczony na przygotowanie do tej zmiany i różne formy badania potrzeb i konsultowania się z mieszkańcami dają szansę na to, aby oponentów przekonać do proponowanych rozwiązań, rozwiać wątpliwości albo uwzględnić ich punkt widzenia.

Inną ważną częścią procesu podejmowania decyzji o przekazaniu organizacji prowadzenia instytucji (ale też w ogóle zlecania jej realizacji określonych usług publicznych) jest szacowanie „opłacalności”: zarówno tej ekonomicznej, jak i społecznej. Samorząd, dzięki różnym podpowiedziom i narzędziom udostępnionym w Modelu, może oszacować, czy zlecenie zadania organizacji przyniesie oszczędności finansowe, a jeśli nie, to czy osiągnięte korzyści społeczne zrekompensują poniesione wydatki. Bo nie muszą być one niższe niż wtedy, gdy np. zadanie realizowała sama gmina.

– Nie twierdzimy, że zlecanie zadań organizacjom oznacza jednocześnie dużo taniej i dużo lepiej – podkreśla Makuch. – To nie zawsze idzie w parze.

Pokusa takich „oszczędności” jest bardzo silna w samorządach. Przykładem może być Słupsk. Przez wiele lat gmina samodzielnie prowadziła miejskie schronisko dla zwierząt. Zaniepokojeni mieszkańcy wielokrotnie alarmowali, że nie dzieje się tam dobrze: psy przebywały w złych warunkach, były źle traktowane. Proponowano, aby zadanie prowadzenia tej placówki przekazać organizacjom, zajmującym się opieką nad zwierzętami. W końcu władze miasta uległy tym prośbom i rozpisały konkurs na prowadzenie schroniska. Wówczas okazało się jednak, że wymagania co do jakości tej usługi zostały określone na znacznie wyższym poziomie niż te, które zapewniała sama gmina, zaś dofinansowanie zmniejszono o połowę. Dopiero kolejne interwencje organizacji i negocjacje z samorządem doprowadziły do ogłoszenia konkursu na uczciwszych zasadach i – w rezultacie – do przekazania prowadzenia schroniska Ogólnopolskiemu Towarzystwu Ochrony Zwierząt Animals (OTOZ Animals) .

– Finansowo samorząd nie oszczędził na tej zmianie, jak tego oczekiwano pierwotnie. Ale korzyści społeczne są widoczne: OTOZ Animals nie tylko lepiej dba o zwierzęta, ale także potrafi w swoje działania zaangażować mieszkańców i pozyskać dodatkowe środki na prowadzenie schroniska – ocenia Marta Makuch.

Problem może jest mniejszy, jeśli koszty prowadzenia instytucji przekazanej organizacji pozarządowej pozostają na takim samym poziomie w porównaniu z tymi, które ponosiła gmina, jako dostawca tej usługi. Co jednak, jeśli koszty te wzrastają? Jak wytłumaczyć np. Regionalnej Izbie Obrachunkowej, że taka zmiana jest racjonalna, że jest to dobre gospodarowanie publicznymi pieniędzmi i że gmina na tym korzysta społecznie?

– Trudno dać tutaj jednoznaczną odpowiedź – przyznaje Bolewska. – Samorząd sam sobie określa, co jest dla niego najważniejsze i co jest opłacalne. W Modelu nie zalecamy niczego, co byłoby niezgodne z przepisami, ale na ile w swoich dokumentach wewnętrznych urzędnicy opiszą proces podejmowania tej decyzji z uwzględnieniem stanu zastanego, oczekiwań odbiorców i efektów – to już zależy od danego samorządu.

Zawarte w Modelu instrukcje i wskazówki dla urzędników zgodne są z obowiązującymi przepisami krajowymi. Może się jednak zdarzyć, że konieczne będzie uwzględnienie pewnych rozwiązań w aktach prawa miejscowego. Szczególnie, gdy zlecone ma być prowadzenie instytucji. Wiąże się to przecież z przekazaniem organizacji znacznych środków finansowych, potrzebnych chociażby na utrzymanie lokalu, być może dostosowanie go do nowych funkcji. Ważne jest także zapewnienie ciągłości realizacji zadania. Nierzadko więc potrzebne jest wprowadzenie do programu współpracy z organizacjami pozarządowymi np. zapisów o możliwości zawierania umów wieloletnich, co pozwala na racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi i długofalowy rozwój instytucji. Albo przyjęcie dodatkowo wieloletniego programu współpracy z organizacjami, który przewidywałby taką formę zlecania i realizacji zadań publicznych.

Tak się stało w Radlinie (woj. śląskie). Możliwość zawierania wieloletnich umów na prowadzenie miejskiej Regionalnej Izby Pamięci przez organizacje pozarządowe została wpisana do Wieloletniego Programu Współpracy. Zanim jednak to się stało – samorząd, organizacje i mieszkańcy podjęli trud wspólnego wypracowania standardu tej instytucji: czym się powinna zajmować, co oferować, jak działać. Działo się to w czasie projektu „Od partnerstwa do kooperacji”. W Radlinie właśnie testowano zlecanie prowadzenia instytucji.

– Sam pomysł, aby w mieście powstała izba pamięci wyszedł od organizacji pozarządowej. Wielu mieszkańców bardzo ten pomysł popierało. Zbiegło się to z przystąpieniem Radlina do projektu realizowanego przez CIO. I władze miasta zdecydowały, że właśnie taka usługa w formie zlecenia prowadzenia instytucji zostanie przekazana organizacjom pozarządowym – opowiada Monika Kubisz, doradczyni, która pomagała radlińskim władzom i organizacjom w przejściu całego procesu.

Gdy władze miasta podjęły decyzję o utworzeniu Regionalnej Izby Pamięci oraz o tym, że zadanie to zostanie przekazane do realizacji sektorowi pozarządowemu, rozpoczęły także współpracę z potencjalnym partnerem. Było to Radlińskie Towarzystwo Kulturalne – organizacja, która od lat zabiegała o utworzenie w mieście takiej placówki. W konkursie na prowadzenie Regionalnej Izby Pamięci Towarzystwo jako jedyne złożyło ofertę.

– Jest to jedna z dłużej i prężniej działających w mieście organizacji, ale skupia głównie osoby starsze, które nie byłyby w stanie samodzielnie podołać wszystkim wymaganiom związanym z przejęciem tak dużego zadania do realizacji. Potrzebowali podpowiedzi, pomocy – mówi Kubisz.

• Byliśmy otwarci na opinie ludzi z zewnątrz, a także na ich zaangażowanie – wspomina doradczyni. - To właśnie spośród aktywnych komentatorów tych konsultacji w internecie pochodzi obecna kustosz izby, która wygrała konkurs na to stanowisko.

Konkurs na prowadzenie Izby został ogłoszony w lipcu 2014 r. Obejmował raptem kilka miesięcy działania – Izba miała bowiem zostać otwarta 11 listopada, a całe zadanie zakończone do końca grudnia 2014 r. Towarzystwo złożyło jedyną ofertę na założenie i pilotaż Izby. W sierpniu zarządzeniem burmistrza ofertę tę wybrano. Jednak w połowie miesiąca zarządzenie zostało uchylone, a konkurs unieważniony, ponieważ wnioskodawca źle obliczył wkład własny. Aby jednak dotrzymać terminu otwarcia Izby – władze miasta zdecydowały się przekazać Towarzystwu to zadanie w trybie małych grantów. A w międzyczasie jeszcze popracować z członkami tej i innych radlińskich organizacji, aby wzmocnić ich potencjał i zainspirować do działania, m.in. podczas wyjazdu studyjnego do Ełku.

W listopadzie 2014 r. ogłoszono nowy konkurs na prowadzenie Izby, tym razem już na cały rok - od stycznia do grudnia 2015 r. A żeby zlecanie prowadzenia Izby organizacji było możliwe na okres dłuższy niż rok – miasto podjęło decyzję o stworzeniu Wieloletniego Programu Współpracy, w którym ta możliwość została zapisana.

Monika Kubisz przyznaje, że bała się, czy skupienie uwagi władz miasta i jej jako doradczyni tylko na jednej ofercie i jednej organizacji nie spowoduje jakiś niesnasek w tak małym środowisku.

– Okazało się jednak, że te obawy były niepotrzebne – śmieje się. – Radlińskie organizacje w naturalny sposób podzieliły się zadaniami. To jest mała gmina, nie ma konkurencji. Wśród organizacji działających w obszarze kultury nie było innej, która mogłaby takie zadanie pociągnąć. Ale teraz te pozostałe włączają się w działania prowadzone przez Izbę.